武威市中级人民法院党组书记、院长 刘恒
当前我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期,社会矛盾纠纷呈现出主体多元化、内容复杂化的新趋势和触点多、燃点低、对抗强、化解难的特点。在全面深化改革、推进中国式现代化的时代背景下,人民法院应当厘清职责定位,能动履职尽责,积极推动社会纠纷源头治理。
一、职责定位
社会纠纷源头治理事关经济发展、社会安定,是社会治理的重要内容。人民法院推动社会纠纷源头治理实质上就是推动源头治理,就是要紧紧依靠党的领导政治优势,主动融入“党委领导、政府主导、多方参与、司法推动、法治保障”的源头治理新格局,通过有限参与、积极辅助,推动矛盾纠纷的前端化解和过滤分流,提升社会治理效能,最大限度满足人民群众多层次多样化的纠纷解决需求。首先,源头治理是社会治理、国家治理的重要制度安排。习近平总书记强调,坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,从源头上减少诉讼增量;要推动更多法治力量向引导和疏导端用力,完善预防性法律制度,坚持和发展新时代“枫桥经验”。2021年2月中央全面深化改革委员会审议通过的《关于加强源头治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》,要求加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控。这些重要论述和要求为我们加强社会纠纷源头治理指明了方向、提供了遵循。人民法院要坚持以习近平法治思想为指导,充分运用法治思维和法治方式解决矛盾纠纷,做到抓前端、治未病,坚持和发展新时代“枫桥经验”,促推社会矛盾纠纷依法治理、源头治理。第二,源头治理是法院解决“案多人少”问题的现实需要。源头治理的目的是通过源头管控或有效治理,最大限度减少纠纷发生。当前,人民法院“案多人少”矛盾仍然突出,诉讼案件数量还在持续增加,法院和法官还承担着维护社会稳定和促进经济发展等重要职责,需要参与大量非审判性的社会治理工作,已然形成“案件增加型”与“功能增加型”双重负担,加强源头治理迫在眉睫。第三,源头治理是系统治理 、综合治理、协同治理。党委、政府代表国家治理社会,政府部门的解纷力量在纠纷的排查化解中处于主导地位,共建共治共享的源头治理格局离不开治理主体之间的有序分工、主次分明,政府积极行使行政管理职能,在源头治理中相比法院的司法被动性更能发挥治理效果,更应成为主要力量,法院作为辅助力量更为恰当。因此,人民法院推动源头治理工作,必须要准确把握自身职责定位,有限参与、积极辅助,做到不越位、不缺位、不错位。
二、实践中存在的问题
从近几年工作推进看,武威两级法院认真贯彻落实中央《关于加强源头治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》,充分发挥了司法在矛盾纠纷多元化解中的引领、推动和保障作用。但在推动构建源头治理新格局上,还有一些理念未能厘清、很多问题未能解决。
(一)工作合力凝聚不够。对起诉到人民法院的纠纷主要还是依靠人民法院委派特邀调解员诉前化解,与人民调解、行政调解、专业调解等未能形成合力。有的解纷主体对自己角色定位不明,参与的积极性、主动性欠缺,“各自为政”“单兵作战”的现象依然存在。
(二)考核激励机制还不健全。“万人起诉率”等源头治理的重要指标虽然已经纳入地方平安建设考核,但赋分低,重视不够,没有起到应有的作用。奖惩考核机制不健全,公职人员履行调解职责的积极性和主动性不高。人民调解员个案补贴标准低,吸引力不大。人民法院聘请特邀调解员的个案补贴大部分是占用法院办公经费,影响法院审判执行工作正常开展。
(三)诉前分流困难重重。诉前调解案件委派单一。乡村、社区、网格等其他基层治理单位虽然已入驻人民法院调解平台,但实质开展调解工作不理想,大部分不愿接受法院委派案件。对接的“道交一体化”平台作用发挥不大,行业性专业性调解组织调解成功率较低。因各类调解机构不同的管理序列,导致人民法院对调解组织的业务指导很难落到实处。
(四)诉前调解还未深入人心。部分老百姓对非诉纠纷解决机制仍然比较陌生、信任度不高,选择诉前调解的意愿不强,寄希望于诉讼、打官司。有些律师出于经济利益考虑,不愿协助法院做诉前调解工作。
三、推进工作的路径
(一)始终坚持党委领导。源头治理是一项多方参与的系统性、全局性工程,只有坚持党的领导、压紧压实各职能部门主体责任,党政主导推动各级各部门和社会各方面力量参与矛盾纠纷预防化解,凝聚起多层次多领域齐抓共管的解纷合力,才能实现源头治理方向的一致性,确保将政治优势、制度优势转化为工作优势和治理效能。只有在党委的统一领导下,才能更好推动各级各部门各领域更好落实工作责任,形成源头治理的广泛共识和强大合力。
(二)进一步健全制度机制。主动建言献策,推动健全完善党委领导、政府主导、法治保障的工作机制、考核机制和经费保障机制。完善诉前调解工作规则,建立健全行政争议、行业性纠纷多元调处等府院联动制度机制,通过“借外力、搭平台”不断拓宽纠纷解决渠道,积极构建集人民调解、行业调解、司法调解等为一体的立体化、全网式多元解纷工作格局,为源头治理提供有力制度保障。推动完善源头治理考核机制,通过对基层治理单位参与诉前调解工作进行量化考核,充分发挥考核“助推器”作用,切实激发工作动力。建议党委政府对于基层治理单位参与源头治理工作建立相应的保障激励机制,鼓励群众、组织积极参与源头治理和诉前调解。
(三)突出多元共治。持续发挥好劳动人事争议、妇女儿童权益保护、金融纠纷化解等调解平台作用,对金融、劳动争议、道路交通、知识产权等重点领域纠纷,进一步加大“点对点”合作力度,推动更多矛盾纠纷通过非诉讼方式实质性化解。对涉行政机关等特殊主体纠纷,切实发挥人民政府及相关部门主导作用,推动纠纷源头化解、诉前化解。注重加强与各级司法行政机关、律师协会的联系对接,共同推动律师服务平台的深度运用,推动律师参与矛盾纠纷源头预防化解工作实质化、制度化。深化人民法院调解平台“三进”实践,以人民法庭为“主阵地”,集约集成乡镇社区干部、法律工作者、人民调解员等解纷力量,织密基层治理网格,提升基层社会治理实效,推进更高水平的平安法治乡村建设。充分发挥人大代表、政协委员作用,积极开展沟通联络和工作对接,建立联席会议机制,推进人大代表、政协委员参与源头治理。
(四)用足用活方法措施。开展“法官+N”联合调解,倡导法官现场参与和推送类案指导调解,分析研判不同案件不同当事人,采取不同方式方法化解矛盾。探索推广科学高效、符合实际的源头治理市域模式、县域模式。积极推广运用“互联网+调解”办案模式,依托“人民法院在线服务”微信小程序等平台开展线上证据交换和“云端”调解工作。大力推广人民法院调解平台的应用,通过调解平台委派案件、接受司法确认申请,实现人民调解与司法确认的零距离对接。
(五)进一步做实诉调对接。及时分流、委派适宜诉前调解的案件,对不宜调解或调解不成功的案件转入诉讼程序,实现矛盾纠纷诉前调解、繁简分流、简案速裁、繁案精审的紧密衔接。坚持“中心吹哨、部门报到”,着力做实指导调解的法定职能和司法确认保障职能,推进综治中心规范化、实战化运行,实现对各类矛盾纠纷和利益诉求的一站式接收、一揽子调处、全链条解决。积极争取经费保障,加大人财物保障力度,将法院源头治理工作纳入地方财政预算。聚焦审判执行主责主业,突出专业化审理,形成示范性裁判。重视发挥司法建议作用,做实以案释法,防止“一案结而多案生”,真正做到案结事了政通人和。