欢迎访问甘肃法院网,今天是 2018年08月16日 星期四
立案信访
当前位置:首页 » 立案信访

解决法院“立案难”问题的思考

来源:甘州区法院 责任编辑:李东忠 发布时间:2014/4/30 3:55:39 阅读次数:1174152
字号:A A    颜色:

当前,我国社会正处于转型时期,新矛盾、新问题纷纷呈现,法院审判工作压力在日趋增大。近年来,由于受各种因素的困扰,存在有案而不立的诸多现状,社会上把“立案难”和“执行难”、“申诉难”,称之为法院的“三难”。根据我院立案工作实际,结合在党的群众路线教育实践活动中通过多种方式、多种途径对我院立案工作征求的意见、建议,现就我院“立案难”的表现形式、产生原因进行归纳梳理,并提出一些实践中可行性的解决方法。

一、“立案难”的表现形式

征求意见过程中,共征集到涉及立案工作方面的意见、建议15条,其中涉及立案程序和流程方面的8条,立案交费方面的1条,立案工作时间方面的1条,涉及具体案件类型的5条。经过对照检查,所提意见、建议反映的问题大部分程度不同的存在,需要及时纠正。如便民措施不到位,不能刷卡交费,上午11点半、下午4点半以后借故不立案,诉状上有错别字就让重写,上述3个问题已从410日起立即纠正。但也有个别问题不完全属实或不完全正确,如涉及暖气费、物业费、土地补偿款分配案件,不是全部不立案,而是有重点的选择一部分立案;建设工程施工合同没结算单不立案的问题不存在;离婚案件审查是否有结婚证涉及身份关系是否存在和案由的确定,这些意见不完全正确。就存在的问题,通过具体分析归类,共涉及以下六个方面:

1.审查过严,对起诉条件要求过高。如立案时坚持从严审查原则,要求当事人在起诉时提供被告的身份信息或组织机构代码、本人与本案有直接利害关系的证明材料,相关证据的原件等,若当事人无法提供,则以材料不全而不予立案。
  2.缺乏耐心,诉讼指引工作不到位。对于一些诉状格式不符、诉讼请求不明确、缺乏起诉要件的案件,给当事人释明不够,不耐心指导当事人限期补正、修改。而是简单的拒绝、不予立案,导致当事人多次往返法院而无法立案,从而增加当事人诉累。
  3.敏感案件,不立不裁。对于一些敏感的群体性案件,由于害怕引起集体上访和群体事件,立案法官不愿接当事人诉状,以维护社会稳定为由,既不立案,也不下书面裁定,致使当事人无法上诉。
  4.从程序审查变实体审查,对证据材料要求过严。对一些缺乏基本证据、诉讼主体不合、诉讼请求不明确的案件,立案法官严把立案关,不仅对起诉条件作程序审查,更对案件结果作实体审查,过多考虑当事人的胜诉权,部分案件因没有充足的证据而得不到受理。
  5.不及时立案,将案件长期搁置。为追求结案率,对一些当事人下落不明、诉讼文书难以送达、判决难以执行的案件,审查期间以各种理由拖延立案,仍无法处理的,就将案件材料长期搁置。
    6.不允许律师代为立所有的案件,限制律师的代理权。针对个别律师或法律工作者在接受案件当事人委托代理案件时向当事人随意许诺,造成当事人不知道何时诉讼立案;个别代理人为方便自己代理活动,避远就近随意编造被告地址,致使审判人员无法送达,或隐瞒被代理人的联系方式,致使立案后审案法官无法与当事人联系,造成案件不能在规定审限内顺利审结等情况,立案时要求户籍和当事人居住在本辖区,在立案时必须到庭亲自办理立案手续,限制了代理人在立案阶段的代理权。

二、“立案难”的原因

1.因办案部门主导高标准立案体现部门利益而导致的“立案难”。尽管法院的案件主要由立案部门负责审查,但按照大部分法院的内部规定和惯例,行政、刑事自诉案件的立案初审往往交给办案部门进行。对此,我院也不例外。这样做,一是司法解释和上级相关业务部门的规定,如行政案件和非诉行政案件的审查。二是立案部门信任并依赖业务部门的审查能力。三是业务部门为了方便案件后续审理乐于参与审查,并有意识提高受案标准。业务部门直接参与案件的立案审查,其可取之处在于能较为专业地进行立案阶段的诉讼指导,便于审判法官方便办案,其弊端就会明显提高受案标准。就如行政庭对行政案件的立案初审,在立案阶段会对不属于行政诉讼受案范围中可诉具体行政行为进行排除,强化正确选择行政被告的诉讼指导或引导,行政诉讼种类之作为之诉与不作为之诉的判断与引导等,有时甚至进行实质审查,诸如时效、诉求的合理性等。总的来讲,如果在立案阶段不加强这些工作的引导和审查、进行严格把关的话,确实会增加经办法官的工作难度与负担。不严格把握进入法院案件的审查关,致使裁判出现过多的程序性裁判行为,会使当事人严重怀疑法院的立案审查能力,进而损害司法权威。

2.因两个以上法院具有管辖权而发生推诿导致的“立案难”。在诸多法院均有管辖权的情况下,原告一般就近选择方便其诉讼的法院起诉,但大部分法院都以被告在外地等原因,而劝说原告到外地法院起诉。对此,我院也是如此。这种解决方法不仅违背当事人意愿,也会给本来应当得到立案受理的原告带来不便,增加各种费用,即诉讼成本,造成更大的经济负担后,导致造成当事人的一些合理怀疑,影响案件今后的审理。同时,由于法院之间的推诿使得本应当能够正常立案受理的案件得不到立案受理,也会给法院造成人为的立案难积怨。
  3.因诉讼标的难以执行遭遇不予立案或拖延立案导致的“立案难”。根据当事人提交的起诉材料,立案法官在审查过程中认为即便当事人胜诉也恐难实现其诉求,以至出于“好心”劝导当事人不起诉,甚至要求当事人先了解被告是否具备履行能力后再来立案而不予立案受理,或担心立案审理后可能因执行兑现不了诉讼标的,影响执行结案率而拖延不予受理。
  4.因矛盾纠纷可能引起群体事件而考虑到社会稳定风险较大而不予立案导致的“立案难”。在当前社会转型矛盾处于突显期的情况下,群体性民事纠纷大幅度上升,极易引发群体性事件。而在目前我国现有体制下,司法不是万能的,人民法院也不可能解决所有的矛盾和纠纷;法院考虑到一旦把关不严,就很有可能将人民法院解决不了的矛盾和纠纷引进来,而一旦解决不了矛盾纠纷则可能出现矛盾激化,引发群体性事件;加之当前对发生群体性事件后的追责方法存在不科学、不合理等因素,这样导致因担心群体性事件发生,而对涉及群体性的纠纷在立案上慎之又慎,加大了“立案难”的积累。
  5.因受信访追责机制的影响而导致的“立案难”。在我国当前信访机制的影响下,部分当事人认为法律并非解决纠纷的最后渠道,在通过法律达不到自己的目的后,将上访作为解决纠纷的方式。因此,有的案件不管是否立案,都会面临当事人上访的风险;而一旦发生上访,不仅是责任倒查,更是承办人直接包案息访。在这种情况下,即有可能会产生立案后不服裁判导致的上访重于因不立案导致的上访的思维,在这种“信访担责风险评估”的思维下,当然就有可能选择承担信访风险小的不予或者拖延立案的处理方式。而事实上,这样的选择,封闭了当事人解决纠纷的渠道,切断了通过正常司法程序解决纠纷的可能性,更是加大了“立案难”。
  6.因难以送达、怕影响结案率导致的“立案难”。随着经济社会的不断向前发展,人们对外的日常生活、经济往来日益频繁,人口流动性更大,住所地(经常居住地)经常变换,无法联系。同时,在实践中经常遇到的是,如当事人常年在外打工,或离婚案件被告方不愿意应诉,或民间借贷纠纷被告人为逃避债务避而不见等情况,更使法院难以送达诉讼材料和裁判文书,以致无法在审限内结案,只有中止审理,从而影响结案率。为不影响结案,在实务中存在有的法院及其法官建议当事人在找到对方当事人后再来起诉。
    7.因各职能部门推诿责任导致的“立案难”。一些纠纷本应属于相关部门依职权解决的问题,但相关部门却不解决、不作为,却告知当事人走诉讼途径,导致一些当事人不理解,认为是法院在推脱立案。如土地所有权不明的确权纠纷、非法扣押营运车辆、未经工伤认定、未经仲裁的劳动争议和人事争议的案件,当事人对法院工作的不理解,造成一种立案难的现象。

8.因律师、法律工作者受利益驱使鼓动当事人告状导致的“立案难”。为获取案源收取代理费,少数职业道德不高的律师或法律工作者,怂恿、鼓动当事人滥用诉权。致使一些可诉可不诉案件、一些虚假、恶意诉讼的案件,一些难以审结、无法执行的重大复杂案件纷纷起诉到法院,而当事人宁愿相信律师而不相信法官,一旦自己的诉求得不到受理,就“信访不信法”,以保护自己诉权为由,长期就立案问题上访缠诉,从而演变“立案难”。

此外,社会各界认为人民法院是维护社会正义的最后一道防线,对法院解决社会矛盾纠纷寄予了厚望,有人将诉权定义进行无限扩大,要求法院实行立案登记制,即所有案件应不加审查而予以立案登记。然而,法律不是万能的,司法资源的有限性,决定了法院审判执行权不能解决所有纠纷。现行体制下,为防止滥诉,法院立案审查权必须保留,一些群体性敏感案件,如果不加审查予以立案,可能会无法处理而加剧当事人双方的对抗,造成集体上访而影响社会稳定,受政治体制的影响,司法权必须维护社会稳定,以服务大局为重。

实际上,立案并不难,“立案难”仅是极个别现象,并不是普遍性问题,应当正确看待和面对。以我院为例,连续六年受理案件在8000件左右,居全省基层法院第二位,2014年第一季度共受理各类案件 3134 件,同比增加1125件,上升56 %,其中,仅有2 件敏感案件因无法化解而暂缓受理,绝大多数案件都是当日收案,当日立案,少数重大疑难案件,经过请示汇报,也在法定期限内予以受理,不予立案的案件仅是极个别少数。

不管怎样,既然社会上有着立案难的反映和呼声,就说明我们法院的立案工作和诉讼指导工作做得还不够,我们必须高度重视,查找原因,提出解决方法,不能因案件难办、不好处理而将当事人合理诉求拒之门外。

三、解决“立案难”的对策

从上述“立案难”的情况不难看出,既有外部因素,也有法院内部的问题。作为法院内部原因导致的立案难,应当通过改进我们的工作予以解决。下面仅就法院内部解决立案难提出粗浅看法。
  1.加强对立案法官的配置。立案庭作为法院的“为民司法之窗,文明司法之窗,和谐司法之窗”,既是人民群众表达诉求、参与诉讼、解决纠纷的重要场所,也是人民法院了解社情民意、服务涉诉群众、联系社会各界的桥梁和纽带。作为立案法官既要有司法不是万能,避免将人民法院解决不了的矛盾和纠纷引进来的谨慎意识,也要有能正确引导当事人诉讼、做好必要释明工作、提供咨询意见、依法立案的能力,即必须是政治、业务综合素质强的法官。只有这样才能满足群众多样化的需求,当事人的合法权利才能得到平等实现、矛盾纠纷才能得到顺利平息,也才能把矛盾化解在初始阶段和萌芽状态,让当事人满腔怒气来、平心静气走,怀着怨气来、带着满意走。但现实中往往是口头上说立案庭重要,而实际配备的人员一般只是按照能热情接待、登记、收转材料的标准配备,并不能满足上述要求。
    2.切实改进工作作风,提高服务群众的工作能力。立案法官应从当事人的角度考虑问题,对待群众的咨询要有耐心、态度要宽容。对于缺少相关材料的案件,要一次性告知当事人应补齐的材料,尽量减少当事人诉累。对于符合立案条件的,尽量做到当日收案,当日立案,因工作繁忙确实无法当日立案的,也应在七日审查期限内尽快办理受理手续。对于符合立案条件,但又不宜受理的敏感案件,立案法官要耐心向当事人进行解释,指引当事人通过其他非诉途径解决问题。特殊情况不能到庭的当事人,法官上门立案,方便老弱病残群众诉讼。总之,立案法官要换位思考,充分行使释明权,做好诉讼引导工作,要提醒当事人注意诉讼风险,在诉讼收费、信息查询、材料交转、司法救助等方面开通便民利民“绿色通道”,立案法官应切实以“人文关怀”的接待彰显司法关怀与温暖。

3.降低立案门槛,保障当事人诉权。对于一般案件,只要符合民事诉讼法第119条规定的四个起诉条件,都应在法定期限内受理。对于不符合民事诉讼法第121条规定起诉状格式及要求的,一次性告知当事人在限期内补正,当事人补正的,应当及时立案。法院法官应严格按民事诉讼法123条规定保障当事人的诉权,符合起诉条件的,应当在七日内立案,并通知当事人;不符合起诉条件的,应当在七日内作出裁定书,不予受理;原告对裁定不服的,可以提起上诉。

4.做好诉前调解,合理运用诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》第8条规定:“在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前,对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件,要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷,力争将矛盾纠纷化解在诉前。”《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第14条规定:“对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件,人民法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前,可以依职权或者经当事人申请后,委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。当事人不同意调解或者在商定、指定时间内不能达成调解协议的,人民法院应当依法及时立案。”按照上述规定,当事人选择非诉讼调解的,应当暂缓立案;当事人不同意选择非诉讼调解的,或者经非诉讼调解未达成协议,坚持起诉的,经审查符合相关诉讼法规定的受理条件的,应当及时立案。此外,要充分尊重相关部门的调解协议,及时确认调解协议效力。

5.做好风险评估,审慎处理敏感案件。对于一些符合立案条件,但受理后无法审结,无法执行,且可能产生影响社会稳定的群体性敏感案件,如土地征用、房屋拆迁、职工安置、社会保障、林权改革、企业改制等案件,此类案件,社会影响巨大,应慎重考虑,妥善处理。要做好诉前社会稳定风险评估,实行风险等级管理,对可能引发大规模群众上访、群体性事件的案件,应暂缓立案,要多做群众思想疏导工作,积极寻求非诉途径进行解决;对于可能引发个体上访、个人事件的案件,应及时制定可行性应急预案,尽可能把社会稳定风险降到最低程度;对于经过评估或疏导,社会稳定风险降到可控程度的案件,应及时开展立案工作,以维护社会和谐稳定。

对于敏感案件,要按《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》第13条规定报院长审批或者经审判委员会讨论决定,仍然无法处理的,应积极向上级法院和当地党委请示汇报,在政府的支持下,充分发挥行政调解、人民调解的职能作用,积极引导当事人纠纷通过非诉程序加以解决。

6.严格执行程序法,立案时不作实体审查。在具体工作中,要特别注意以下几个方面: 

一是不得强行要求当事人提供胜诉证据,当事人起诉时即使没有提交关键证据和必要证明,只要符合立案条件,也应受理,但一定要告知当事人在举证期限内提交证据;不得硬性要求当事人提供证据原件,当事人起诉时提交证据复印件的,不得拒收;不得硬性要求原告提供被告具体联系方式,原告只需提供被告的户籍所在地或经常居住地住址即可,不一定要提供电话号码。对当事人可诉可不诉、起诉后可能败诉的案件,尽量在诉前告知当事人诉讼风险,当事人坚持起诉的,在作好释明笔录后应及时办理立案。

二是不得以被告下落不明、诉讼文书无法送达、判决无法执行等原因拒绝受理当事人的起诉。对于当事人下落不明或无法送达应诉材料的案件,应及时调查核实,采取公告的方式送达诉讼材料;对于当事人下落不明、确无财产可供执行的案件,实行执行备案登记。

三是立案工作中,还可参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第32条规定处理民事立案问题:“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的,应当在7日内立案;不符合起诉条件的,应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的,应当先予受理;受理后经审查不符合起诉条件的,裁定驳回起诉。受诉人民法院在7日内既不立案,又不作出裁定的,起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的,应予受理;受理后可以移交或者指定下级人民法院审理,也可以自行审理。前三款规定的期限,从受诉人民法院收到起诉状之日起计算;因起诉状内容欠缺而责令原告补正的,从人民法院收到补正材料之日起计算。”因此,即使当事人的起诉不符合条件要求,立案后移送审判业务庭,审查认为不符合诉讼要件的,仍可裁定驳回起诉。

7.切实履行好解释劝导职责。对涉及小产权房买卖(或过户)纠纷、担保及投资公司借贷合同纠纷、国有企业改制引发的纠纷、被告人非法占有,处置被害人财产,被告人涉嫌犯罪或已被追究刑事责任(如非法制种、诈骗、租车质押后携款逃离等)的纠纷,上述案件以往法院受理,而现在根据相关法律法规、司法政策规定不予受理;对涉及单位内部分房、腾房引发的纠纷、二轮土地承包时未实际享有土地承包经营权纠纷、荒地承包权权属不明的案件,按照法律及司法解释规定,均不属民事案件受理范围。对上述七类案件,在立案审查过程中,立案法官要有理有据给当事人说明情况,讲清法律规定,告知当事人向有关部门申请解决,当事人执意起诉的,依法裁定驳回起诉。

对涉及征地补偿款分配等敏感性强、矛盾易激化、动辄集体上访闹访的案件,要慎重对待,尽量协调由地方党委、政府组织相关部门调解处理。同时,有重点地选择极个别调解无果、在当地有影响的案件,立案审理,通过审判活动依法裁判,向社会传递导向作用。

对涉及暖气费、物业费、拖欠买卖摩托车款等事关民生的多发性案件,可选择一部分予以立案,但物业公司、供暖公司必履行前置的通知交费义务,并提供与业主签订的相关合同,不能以政府收费批文做为证据起诉。

对农村未建筑施工资质的个体工匠修建房屋既无书面合同,又无设计图纸,完工后又未结算的案件,因当事人无相关证据,立案后无法鉴定评估,可向当事人告知诉讼风险,暂不立案,建议其请求当地乡(镇)、村调解组织进行调解处理。或者待取得基本证据后再起诉。  

对当事人享有选择管辖权而就近起诉,但主要被告及其财产均在外省区的案件,立案时尊重当事人的选择权,及时立案,但为便于案件审结后顺利执行,使原告的合法利益得到及时保障,在审查决定立案之前,为防止当事人为执行问题误解法院,应事先将下例事项以书面形式向原告进行特别告知:一是案件审结法律文书生效后,原告可在申请执行期限内,依据《民诉法》第二百二十四条之规定,选择向我院或被执行人及其财产所在地基层人民法院申请执行。二是原告若向我院申请执行,立案后执行部门将根据《民诉法》第二百二十九条之规定,直接委托被执行人或被执行财产的所在地基层人民法院执行。三是根据法释(201111号《最高法院关于委托执行若干问题的规定》第二条之规定,我院委托执行后即委托结案处理,申请执行人应当及时向受委托的法院联系执行事宜。

总之,“立案难”只是一个认识问题,为充分保障当事人诉权,我们既要提高立案工作水平和导诉能力,树立便民观念,又要合理运用有限的审判资源,切实维护好社会的和谐与稳定,努力做到“为民司法维护稳定”两不误,畅通便民诉讼绿色通道,取得广大群众的充分理解和支持,逐步解决法院立案难的问题,审判执行工作同步推进,共同发展,提升司法公信力和人民对法院工作的满意度。