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行政审判专栏 | ​房屋的产权人和实际居住人等利害关系人均可对房屋强制拆除行为提起诉讼

来源:省法院行政庭 作者:李德福 责任编辑:李瑞 发布时间:2020/1/7 10:26:19 阅读次数:
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房屋的产权人和实际居住人等利害关系人均可对房屋强制拆除行为提起诉讼

——喻忠亮诉兰州市西固区人民政府行政强制一案



编者注:

在国有土地房屋征收过程中,有的行政机关为了追求效率,违反法定程序,对被征收人的房屋进行强制拆除,同时以紧急避险或者民事侵权为由逃避责任。该篇案例对原告是否具有主体资格、是否超过起诉期限、本案是否属于行政诉讼受案范围等问题进行了详细论述,在判定被告答辩意见是否成立的基础上,作出确认违法判决。本篇裁判文书获第七届全国行政审判优秀业务成果裁判文书类三等奖。

【裁判要旨】

行政强制是国家治理中不可或缺的手段,但行政机关应当严格遵循法律规定,依法审慎采取。房屋征收过程中,对行政机关强制拆除被征收房屋的行为,房屋的产权人和实际居住人等利害关系人均有权提起诉讼。行政机关认为是政府采取的紧急避险措施,属于民事诉讼的范畴,应当提供相应的证据予以证明,否则应当承担不利后果。

【案情介绍】

原告喻忠亮因要求确认被告兰州市西固区人民政府(以下简称西固区政府)行政强制拆除行为违法,于2018年7月18日向兰州铁路运输中级法院提起行政诉讼。原告诉称,原告系兰州市西固区471厂27号2号楼居民,在该处拥有合法房产。2015年8月11日,西固区人民政府发布《关于宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目国有土地上房屋征收公告》,原告所在的471厂家属区被纳入征收范围。原告多次与被告协商补偿事宜,但双方并未签署征收补偿协议。2017年9月15日,原告在没有收到任何通知的情况下,自己居住的房屋被很多不明身份的人员强制拆除,原告被强制不得进入现场。后拨打110报警,又向兰州铁路运输法院提起诉讼,兰州市公安局西固分局答辩称“民警到达现场,经了解系西固区统征办和西固区执法局对471厂家属区进行拆除”。原告认为,被告在没有和原告达成征收补偿安置协议的情况下,强制拆除原告的房屋,不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《行政强制法》等法律法规。综上,请求依法确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。

【审  判】

本案的争议焦点是:1.原告是否具有提起本案诉讼的主体资格;2.原告的起诉是否超过法定起诉期限;3.本案是否属于行政诉讼受案范围;4.被告强制拆除原告涉案房屋的行为是否合法。

关于原告是否具有提起本案诉讼的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”本案中,原告尽管未提交涉案房屋的所有权属证明,但根据查明的事实,原告向第三人缴纳了购房款,第三人也认可原告已经实际占有并居住该房屋,并表示西固区政府依据中核动力公司报送的职工住房面积、名单再签订征收补偿协议,中核动力公司不参与他们之间的协议。在房屋征收过程中,被告针对原告作出了《征收补偿决定书》,且被告亦认可涉案房屋为原告实际居住。据此,针对被告对涉案房屋的强制拆除行为,原告作为利害关系人有权提起行政诉讼。被告关于原告主体不适格的答辩意见不能成立,本院不予采纳。

关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定:“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中,被告在强制拆除涉案房屋前,未制作相应的法律文书,未向原告告知起诉期限。被告于2017年9月15日强制拆除涉案房屋,根据原告陈述其向公安机关报案,并向兰州铁路运输法院提起诉讼,在兰州市公安局西固分局的答辩状中,才知道本案强制拆除行为是被告所实施。兰州市公安局西固分局于2018年5月30日向兰州铁路运输法院提交答辩状,原告于2018年7月18日向本院提起诉讼,并未超过起诉期限,被告关于原告超过法定起诉期限的理由不能成立,本院不予采纳。

关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第一款规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被告辩称该行为属于民事行为,但并未提交相关证据予以证明。在庭审询问中,被告认可该行为是其组织实施,由相关单位具体拆除。且本案涉案房屋属于被征收房屋,兰州市公安局西固分局的处警登记表等证据亦可以证实该行为是被告组织有关部门实施的强制拆除行为,是被告依职权组织有关单位作出的职务行为,并非基于民事法律关系而采取的行为。行政相对人对该行为不服提起行政诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此,被告认为本案不属于行政诉讼受案范围辩解不能成立,本院不予采纳。

关于被告强制拆除原告涉案房屋的行为是否合法的问题。本院认为,行政强制是国家治理中不可或缺的手段,尤其在紧急情况下或者行政相对人拒不履行行政决定的义务时,行政强制成为实现行政目的的最后保障。行政机关在采取这种以强制力为后盾的行政手段时,应当严格遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定,依法审慎采取强制手段,从而保护行政相对人的合法权益不受侵害。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定:“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。该法第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定了行政机关采取行政强制执行时应当遵循的法定程序,即行政强制执行必须按照法定的权限、范围、条件和程序来实施。据此,实施行政强制行为,必须以行政机关作出生效的行政决定为前提。行政机关在作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务;当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩;经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定;催告书、强制执行决定书应当直接送达当事人,当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中,被告拆除原告涉案房屋时,未作出行政决定和强制执行决定,未依法履行催告和告知等程序,剥夺了原告的陈述权和申辩权,作出的行政强制行为没有合法的依据,且违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定,行政行为违法,但不具有可撤销内容的,人民法院判决确认违法。因被告的强制拆除行为证据不足、违反法定程序,且该行为不具有可撤销内容,故应判决确认违法。

关于被告请求对本案中止审理的申请。本院认为,被告实施本案被诉强制拆除行为与被告作出《征收补偿决定书》是两个独立的行政行为。无论被告作出的《征收补偿决定书》是否被撤销,均不影响原告作为利害关系人提起本案诉讼,亦不影响本案的审理结果,本案不符合中止审理的条件。故被告申请中止本案审理的理由不能成立,本院不予准许。

综上,被告强制拆除原告涉案房屋的行为违法,原告的诉讼理由成立,其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第七十四条第二款第一项之规定,判决确认被告兰州市西固区人民政府强制拆除原告喻忠亮居住房屋的行为违法。