建筑工程规划许可的合法性审查
——黎霞诉兰州市城乡规划局行政许可一案
作者：徐文娟
【裁判要旨】
城乡规划主管部门组织编制城市的控制性详细规划是其法定职责。符合控制性详细规划和规划条件是城乡规划部门作出核发建筑工程规划行政许可证行为的法定条件。
行政机关在作出行政许可之前，首先应当确定许可的事项是否直接关系到相对人或者相关人的重大利益。行政许可法未列出属于重大利益关系的情形。物权法第八十九条规定：”建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”该法条是禁止性条款，说明条款内的事项涉及重大利益。基于相邻关系的固有功能，相邻建筑物所有人或者利用人之间必须负有一定的容忍义务，只有在日照妨碍、采光妨害和通风妨碍超出必要的容忍限度或法定的容忍限度时，受害人主张排除妨碍才能得到支持。因此，法定的容忍限度决定了受害人是否长期承受容忍义务，当属于重大利益范畴。
【案 情】
2013年3月6日天星公司向市规划局提交了甘天房字[2012]第019号《关于领取”天星科技园”二期项目<建设工程规划许可证>申请报告》，并提供了兰国用（2012）第C08001号《国有土地使用证》、甘肃省建筑设计研究院建设工程设计方案、欧洲阳光城二期规划方案设计日照计算分析报告、地字第2011-123号《建设用地规划许可证》等材料，申请办理建设工程规划许可手续。市规划局经审核认为天星公司申请办理的”天星科技园”二期项目符合城乡规划要求，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，于2013年4月25日向天星公司颁发了兰规建字第620100201300064号《建设工程规划许可证》，并附《建设工程设计方案核定通知书》，并在核准之前在网站上予以公示。天星公司在施工现场设立建设工程规划许可证公告牌，对兰规建字第620100201300064号《建设工程规划许可证》的主要内容、项目规划审批情况及总平面图进行了公告。黎霞不服，以兰规建字第620100201300064号《建设工程规划许可证》中涉及的建筑物侵害其采光权益为由，提起行政诉讼。
【审 判】
一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条和第四十条的规定，市规划局作为城市规划的行政主管部门，负责辖区内城乡规划管理，具有核发建设工程规划许可证的法定职责。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条、第四条的规定，黎霞认为市规划局作出的规划许可决定侵犯其合法权利，有权提起诉讼，同时作出规划许可决定的市规划局也是适格的被告。本案规划许可证涉及的工程项目与黎霞的房屋为相邻关系，市规划局作出该项目的建设工程规划许可的行为与黎霞的合法权益存在法律上的利害关系，黎霞具有诉讼主体资格。本案为上级法院指令继续审理案件，黎霞的起诉经过审核符合法定的起诉条件。《中华人民共和国城乡规划法》、《甘肃省建设项目规划许可办法》是本市城市规划许可工作应遵循的依据，市规划局根据上述规定，对天星公司提交的建设工程设计方案等申请材料进行审查，对申请许可的建设工程是否符合控制性详细规划和规划条件进行判断，申报的建设工程手续是否齐备等内容进行审查后，依法核发了建设工程规划许可证。市规划局履行了核发规划许可证的审查职责，作出规划许可证的行政行为符合上述法律和地方政府规章规定的条件。由于规划许可证可能涉及不特定多数的利害关系人，无法将规划许可证内容进行直接告知，市规划局在该局网站上公示许可证的做法并无不当。黎霞虽认为兰规建字第620100201300064号《建设工程规划许可证》涉及的天星大厦对其房屋采光造成影响，但不能证实影响采光的程度，天星公司也否认综合楼对黎霞的房屋采光造成影响。综上所述，天星公司依照法律规定提交了相关文件，向市规划局申请建设工程规划许可。市规划局经审查后，为天星公司核发了兰规建字第620100201300064号《建设工程规划许可证》，并在核准前在规划局网站上予以公示。市规划局作出被诉的《建设工程规划许可证》的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黎霞的诉讼请求。
上诉人黎霞不服一审判决，向二审法院上诉称，1.一审判决认定事实不清、证据不足。根据《城乡规划法》第四十条第二款的规定，被上诉人和原审第三人均未提交控制性详细规划和规划条件，无法证明被诉行为合法。被上诉人提交的网站截屏图没有许可证的内容，无论是被上诉人提交的网站截屏图，还是被上诉人及原审第三人提交的被诉许可证的公示牌照片，里面均没有任何影响他人权益的表述，也未有任何诉权及起诉期限的提示。上诉人提交的公示该工程规划许可证的网站截屏图，截屏日期为2016年8月29日，图中当时还没有总平面图，这种公示并不能使公众知晓自身权益受到影响。被上诉人颁发规划许可证时，甘肃省建设研究院出具的日照分析报告明确指出涉案工程建成后上诉人及所在小区共48户住户日照采光受到影响，而日照分析报告并未公布。根据《行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，被上诉人称其进行了公示，但并未按照上述规定告知利害关系人侵权的事实，未告知陈述申辩的权利，也未告知听证的权利。2.一审判决适用法律错误。《城乡规划法》第二十四条第四款规定，编制城乡规划必须遵守国家有关标准。《标准化法》第十四条规定，国家强制性标准，必须执行。建设部《城市居住区规划设计规范》（2002版）为强制性国家标准，城乡规划应当遵循国家有关标准，该标准属于判断行政行为合法性的依据。根据《建设工程勘察设计管理条例》第二十五条的规定，原审第三人提交的设计方案违反了国家强制性标准，不符合该条例的规定。《甘肃省城乡规划条例》第十九条明确规定要保证相邻权益人的日照权益。《城市居住区规划设计规范》规定的是日照的最低标准，显然符合该规范，才能确定合理的建筑间距和空间关系，才能保证相邻权益人最低限度的日照和采光。《甘肃省建筑项目规划许可办法》第二十八条、第二十九条规定了日照保护和工程规划许可证审批环节不应违反国家强制性标准。请求二审撤销原判，支持上诉人诉讼请求。
被上诉人市规划局口头辩称，被上诉人根据《城乡规划法》第四十条的规定，核发建设工程规划许可证的行为，符合法律规定，且尽到公开、告知义务，被上诉人在公示期间未提出任何异议。上诉人起诉已超过法定起诉期限。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人天星公司述称，1.一审判决认定事实清楚，证据充分。根据《城乡规划法》第四十条、《甘肃省城乡规划条例》第二十五条、《甘肃省建设项目规划许可办法》第二十条的规定，原审第三人提交了建设工程规划所需的建设用地规划许可证、建筑工程设计方案核定通知书等全部资料，市规划局审核材料依法作出建设工程行政许可，上诉人的上诉意见不能成立。2.一审程序合法，上诉人未在法定期限内提出异议，且其提起本案诉讼实际上已经超过法起诉期限，一审驳回诉讼请求并无不当。本案诉争行为于2013年4月25日作出，依据有关规定，市规划局于2013年2月5日起在网站与项目现场进行了公示，原审第三人也于2015年7月15日在项目施工现场，以公告牌形式进行了公示，上诉人于2016年9月5日提起诉讼应予驳回。3.一审判决适用法律正确。《行政许可法》第十六条、《城乡规划法》第四十条、《甘肃省城乡规划条例》第二十五条、《甘肃省建设项目规划许可办法》第二十条规定，并未将《城市居住区规划设计规范》关于日照时间的设计规范设定为作出建设工程规划许可的法定条件。一审判决认定该《设计规范》不属于判断本案诉争行政行为合法性的法律规范，适用法律正确。4.上诉人诉求应当通过民事途径解决。诉争的行政行为项下建筑已经涉及重大公共利益，上诉人的权利诉求应当通过民事诉讼程序解决。请求二审驳回上诉，维持原判。
二审法院认为，2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定：”城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”第四十条第二款规定：”申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”城乡规划主管部门组织编制城市的控制性详细规划是其法定职责。符合控制性详细规划和规划条件是城乡规划部门作出核发建筑工程规划行政许可证行为的法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：”被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第二款规定：”被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案被上诉人市规划局未向法庭提交其依职责组织编制并经批准的控制性详细规划，无法证明被诉行为的合法性。故被上诉人市规划局作出的核发建设工程规划许可的行为，主要证据不足。
关于被上诉人市规划局作出被诉行政行为是否符合规划条件的问题。被上诉人市规划局虽未向法庭提交规划条件，但上诉人黎霞二审期间以新证据为由向法庭提交了被上诉人市规划局作出的涉案项目城规2011-140号《规划条件通知书》。《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款规定：”申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。”本案中，被上诉人市规划局提出的规划条件中明确载明，满足国家及兰州市相关日照规范，是涉案项目符合规划条件的日照执行标准。国家标准《城市居住区规划设计规范》（2002年版）规定，住宅日照标准应符合大寒日日照时数大于等于2小时。从涉案项目的《日照计算分析报告》的结论可知，规划方案建成后相对于现状日照结果新增29户大寒日不满足2小时日照要求。故被上诉人市规划局核发建设工程规划许可证的行为不符合规划条件，被诉行政行为主要证据不足。
关于被上诉人市规划局核发建筑工程规划行政许可证行为是否程序合法的问题。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：”行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条第一款规定：”行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。”根据上述规定，行政机关在作出行政许可之前，首先应当确定许可的事项是否直接关系到相对人或者相关人的重大利益。行政许可法未列出属于重大利益关系的情形，本案除了依照城市规划法等法律规定的听证事项外，还应当依照国家的相关法律确定涉及重大利益的事项。物权法第八十九条规定：”建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”该法条是禁止性条款，说明条款内的事项涉及重大利益。基于相邻关系的固有功能，相邻建筑物所有人或者利用人之间必须负有一定的容忍义务，只有在日照妨碍、采光妨害和通风妨碍超出必要的容忍限度或法定的容忍限度时，受害人主张排除妨碍才能得到支持。因此，法定的容忍限度决定了受害人是否长期承受容忍义务，当属于重大利益范畴。据此，被上诉人市规划局在未告知上诉人陈述、申辩、听证权利的情况下，核发建设工程规划许可证，违反法定程序。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案被上诉人市规划局核发建设工程规划许可证的行为，主要证据不足，违反法定程序，应当予以撤销，但涉案项目建筑物已封顶，住宅楼房屋已预售，如果撤销被诉行为会给社会公共利益造成重大损害，故应当确认被上诉人市规划局核发建设工程规划许可证的行为违法。据此，一审判决部分事实认定错误，适用法律错误，应予纠正。判决：一、撤销兰州铁路运输中级法院（2017）甘71行初136号行政判决；二、确认被上诉人兰州市城乡规划局2013年4月25日向原审第三人甘肃天星房地产开发有限公司核发兰规建字第620100201300064号《建设工程规划许可证》行为违法。
