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行政审判专栏 | 审视与重构:我国行政复议制度的现状与完善

来源:省法院行政庭 作者:杨磊 李德福 责任编辑:伏彦宇 发布时间:2019/11/29 10:09:24 阅读次数:
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[内容提要]

行政复议制度通过内部监督来纠正错误或者不当的行政行为,以简便易行的方式,维护当事人的合法权益。通过复议程序的过滤,减少争议进入诉讼环节。行政复议法颁布10年来,行政复议的过滤功能不断弱化,复议程序应有的内部纠错功能不但未能充分发挥,反而增加了行政机关的负担,引发人民群众的不满。本文通过分析现有复议制度存在的不足,从复议制度存在的价值、规范复议制度的现实意义以及重构复议制度应遵循的原则和理念方面入手,提出对复议机构、人员、程序重新设定,赋予行政复议足够的权威性,做好与诉讼的衔接,使复议和诉讼二者在化解争议方面做到同肩并行,各司其职。


[关键词]

行政复议 行政诉讼 机构设置


一、现状审视:我国行政复议制度存在的缺陷和不足

1、定位不准,行政复议的过滤功能未能发挥

行政复议是为了防止和纠正行政机关违法或者不当的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权。据此,保障公民权利和加强自我监督是复议的主要功能,复议机关的定位为行政机关的内部纠错机关,复议行为的性质为纯粹的行政行为。基于这种功能定位,复议机关的监督职能被严重束缚,不能有效发挥。为了扭转复议机关为“维持”机关的状况,2015年修改后的行政诉讼法将维持原行政行为的复议机关确定为共同被告,意欲督促复议机关充分发挥职能作用,在诉讼前过滤部分争议。但从该法修改前后复议决定的维持率来看,法律修改的目的并未实现,“双被告”制度设置的现实效果并不理想。据统计,行政诉讼法修改之前,2011至2014年度全国范围内复议决定平均维持率高达58%以上,改变率不足7%;新法修订实施后的2015至2018年,全国范围内复议决定平均维持率下降至51%,仅下降了7%;改变率上升至12%,仅上升了5%[1]。因此,复议机关在立法上的定位,决定了其应有的纠错和过滤功能不能得到很好的发挥。

2、机构凌乱,不同复议机关裁决尺度不一

我国行政复议法规定当事人可以自由选择复议机关,复议机关级别不一、类型多样,既有作出行政行为机关的同级政府,也有上一级主管部门和上一级政府。这种复议机关设置模式,考量了便利当事人提起行政复议和行政行为的专业性两方面的价值,有其存在的合理性。基于这种设置模式,县级以上人民政府和地市级以上人民政府的职能部门必须设置相应的复议机构来受理当事人提起的复议案件,使得复议机构的设置过于凌乱。加之不同的机关审查的侧重点不同,不同机关作出决定的结果和尺度不一[2]。一般情况下,合法性和合理性是上级主管部门作为行政复议机关时审查的侧重内容,但同级人民政府在审查时除要考虑行为本身的合法性与合理性之外,还有考虑本辖区内政策的统一性。同时,同级人民政府作为复议机关,容易滋生地方保护。因此,设置凌乱繁杂的行政复议机关不利于行政相对人合法权益的维护,不利于监督和纠错功能的实现,也不利于行政机关执法权威的树立。

3、权责不明,偏离了行政复议制度设置的初衷

我国现行行政复议法规定,行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。负责法制工作的机构作为行政复议机关的内设机构,不能独立依据复议案件的事实和法律作出独立的判断,而是需要经过行政机关内部的层层审批后,才能作出决定,无法独立承担相应的法律责任[3]。由于仅仅是通过案件审查对原行政行为进行监督,在有些行政机关不配合,甚至干预办案的情况下,仅仅依靠法制部门的力量,难以使复议监督功能得到充分发挥。复议制度设置的初衷和行政诉讼法修改后“双被告”制度的确立,都是为了充分发挥内部纠错功能,达到将行政争议在行政机关内部化解的目的。但从行政复议工作开展情况来看,一方面复议机关法制部门作为内设机构,难以独立作出复议决定,另一方面,主管部门或者同级政府与作出原行政行为的单位之间有着各种错综复杂的关系。在行政复议制度设置未赋予复议机关以足够的执法权威,权力清单不明,关系错综复杂的情况下,多数法制部门宁可做出维持决定后,充当共同被告,也不愿意承担起与其职权不相适应的法律责任,导致目前行政复议工作背离了制度设置的初衷。

二、价值研判:重构行政复议制度的现实意义

(一)行政复议与行政诉讼并行的价值

1、行政复议具有便捷高效的特点。行政复议的一般程序较为简易而且成本低廉、救济迅速[4]。行政诉讼是法院对行政行为的司法审查,具有严格的程序,且法律规定诉讼的周期较长、程序严谨。在及时解决争议方面,复议制度有其快捷便利的优势。行政争议解决机制一般都分为复议和诉讼。韩国、日本对行政复议的适用比较重视,尤其是韩国,多次修改《行政复议法》,行政复议制度得到社会各界的广泛认可。日本行政不服申请相对于行政诉讼而言,程序简易且成本低、救济迅速,审查较为全面,与行政诉讼形成竞争之势[5]。如果行政复议的纠错功能、问题行政行为的愈合功能、行政争议的解决功能都得以充分彰显,势必会减少源源不断涌向法院的行政诉讼案件。因此,在我国行政诉讼案件大幅攀升的背景下,有效借鉴韩国、日本的先进经验,对于快捷高效的解决行政争议,有效分流行政诉讼案件具有现实意义。

2、行政复议的救济范围更为全面。行政复议的功能除解决纠纷争议外,还应以实现行政救济和层级监督,助推公正为目标。从世界各国复议审理原则来看,兼顾行为的合法性和合理性审查是惯常做法。通常情况下,基于行政权与司法权之间的界限,法院通常只对行为的合法性进行审查,很少触及合理性。如果法院在有关自由裁量权的行使或者行政职权范围内的有关事项的判定进行过多干预,势必会超越司法审查的界限,代替行政机关行使行政职权。除非行政行为在合理性方面已经超出了法律规定的限度,法院才能依法进行纠正。因此,复议制度对当事人权利的救济更为直接、全面。

3、行政复议可以兼顾行政执法的专业性。社会现象纷繁复杂,行政管理和争议涉及的领域也必然种类繁多。行政诉讼作为解决行政争议一种基本方式,基于法官司法能力的有限性和司法功能的有限性并不能解决现实生活中所有的矛盾纠纷。在行政管理领域有关专业性问题的认识和判断上,处理行政案件的法官也必然会存在一些知识上的缺乏和不足。行政复议解决行政争议的优势,则在于行政系统内部执法人员具有专业领域的专业知识,可以有效弥补行政诉讼在处理有关专业问题方面的不足。

(二)重构行政复议制度应遵循的原则

1、便民高效与公平公正原则。传统上,效率是复议制度核心的价值追求。一方面是指相对人可以以便捷的方式寻求复议机关的法律救济,另一方面是指复议机关在办理行政复议案件时的期限和程序不像行政诉讼那样严格。在追求便民高效的同时,坚持公平公正则更是复议制度获取群众信赖,树立行政权威的必由之路。如果仅仅追求效率而忽略公正,则会让复议制度失去其存在的意义和价值。因此,在重构我国行政复议制度时,应当充分考量便民高效与公平公正之间的价值判断,合理平衡公正与效率的关系,从而使行政复议制度的作用得到有效发挥。

2、兼顾专业性与接受监督原则。司法的能力是有限的,办案人员的专业知识也是有限的。在行政复议审查过程中,不能苛求每个办案人员能够熟知各个执法领域的各个执法环节,以及各个社会管理领域的各项专业知识。因此在行政复议制度的设置方面应当充分考虑行政复议审查人员的专业性,将具有专业知识的人员纳入审查组织,从而作出更为专业的法律判断。参照我国人民陪审员的选任办法,在行政复议程序中,也应当选任相关社会人士参与复议案件办理,达到增加行政复议程序的透明度和尊重社会公众对执法行为是否符合社会正义进行直观判断的目的。

3、独立裁决与权责统一原则。独立承担责任必须建立在独立裁决的基础上。行政复议制度是区别于行政诉讼的一种行政争议解决方式,应当赋予办案人员独立作出复议裁决的权力,确保权责统一。在人民法院司法责任制改革过程中,赋予了法官依法独立作出裁判的权力,并由法官对自己所作裁判负责。此项改革在赋予法官权力的同时,也加重了其对裁判正当性应负的责任,取得了良好的效果。行政复议制度应当借鉴司法责任制改革的成功经验,赋予行政复议办案人员独立裁决的职权,并由办案人员对案件的结果负责。通过独立裁决和责权统一原则的确立,调动办案人员工作积极性,确保案件的质量。

三、制度重构:完善我国行政复议制度的设想

基于我国行政复议制度存在的不足,在借鉴国外先进经验的基础上,笔者建议适时修改行政复议法。从我国复议机关的设置、复议人员的配置、复议程序的规范以及与诉讼的有效衔接方面进行重新构建,以有效发挥复议程序应有的功能和作用,达到行政复议与行政诉讼并驾齐驱解决化解矛盾争议的目的。

(一)关于行政复议机关的设置

1、复议程序的定位。复议机关分散在各个系统内,无法突破其行政行为的属性,导致社会公众对复议制度产生质疑。因此,行政复议行为的定位应明确为“准司法”属性。确立行政复议的“准司法”性,一方面是为了打消当事人对“官官相护”的猜疑,另一方面是为了摆脱来自内部的束缚,独立公正的作出判断。

2、复议机关的机构设置。复议机关分散于各个机关不利于执法尺度的统一。因此,应当撤销分设于各行政机关的复议组织,设立集中统一的行政复议委员会,统一行使行政复议权[6]。行政复议委员会属于同级人民政府的职能部门,有权对下级行政机关的违法行为进行纠正,有权责令下级行政机关履行法定职责,独立于同级人民政府的其他职能部门,独立行使复议审查权,独立作出复议决定,不受其他行政机关的干预。为确保行政复议决定的公正性,免受同级政府干预,应当取消县区级政府的复议权,当事人对县区级人民政府职能工作部门和乡、镇人民政府作出的行政行为不服的,应向上一级人民政府所属的行政复议委员会申请复议。

3、复议机关的层级设置。为确保统一集中行使复议权,建议规定,地市级以上人民政府设立行政复议委员会,作为同级人民政府的复议常设机构,县区级人民政府不再设立复议机构。当事人对复议决定不服,既可以提起行政诉讼,也可以向上一级行政复议委员会申请裁决。当事人选择提请上一级行政复议委员会裁决的,上一级行政复议委员会作出的裁决为终局裁决。

(二)关于复议机关的人员设置

参考日本有关审理员和审查会的设置[7],结合我国具体国情,复议机关的人员设置可分为常设机构的人员、同级职能部门指定的人员和随机抽选的社会人员即选任的法制员。

1、常设机构的人员设置。基于行政复议的“准司法”性,在行政复议办案人员的选任方面,应当参考法官法的规定,严格行政复议办案人员的选任程序和准入条件。建议规定,行政复议委员会常设机构由具有法律专业知识的人员组成。行政复议委员会设复议案件审查员,审查员应当通过法律职业资格考试,并具有两年以上行政执法经历。复议委员会受理复议案件后,应当随机选定复议案件审查员。

2、法制员的选定。社会人士的参与对于确保复议程序的公开公正具有积极作用。参考韩国的做法[8]和我国人民陪审员选任的做法,应当选任社会人士参与行政复议的过程。建议规定,各级行政复议委员会,应当建立法制员人才库,选任社会公正人士、学者、专家等参与行政复议案件的办理,法制员由复议机构随机抽选。

3、同级政府职能部门选派的人员。不同的行政管理领域涉及不同的专业知识。在行政复议审查时应当充分考虑行政行为的专业性,通过同级人民政府职能部门专业执法人员的参与,确保行政复议决定的专业性,和同一地域内同一领域执法的统一。鉴于同级人民政府职能部门执法人员的有限性,不宜通过随机选定的方式产生行政复议程序的审查人员。因此,建议规定,地市级以上政府职能部门应当设置法制部门,配备法治专业人员,负责本单位和本系统法制审核事项。在同级行政复议委员会要求选派人员参加复议案件办理时,政府职能部门应当选派有专业知识的执法人员参加案件的审查办理。在县级以上人民政府为被申请人的复议案件中,应当根据被申请复议行为的执法领域确定相应的专业人员。

4、复议审查庭的组成。基于公正与效率的综合价值考量以及现有制度下“维持率”过高的现状,复议程序应当在高效便民的同时,发挥其“准司法”属性的监督职能作用[9]。在复议审查的设置上,应当参考诉讼的模式,坚持少数服从多数的原则,最终作出决定。建议规定,复议机关受理案件后,随机抽选复议审查员和法制员,同时通知同级职能部门指派执法人员参与案件的办理。由不同类型的三人共同组成复议审查庭。复议审查庭组成后,应当以书面形式告知申请人、被申请人以及第三人。行政诉讼中有关审判人员回避的规定,适用于复议程序。如果当事人提出的回避理由成立,应当由复议机构负责人重新确定复议审查庭的组成人员。

(三)关于行政复议程序的运行

1、受理程序。在行政诉讼法规定的基础上,应当赋予当事人对行政行为提起行政诉讼和申请行政复议的选择权。无论是当事人向法院还是复议机构提出对行政行为进行审查的要求时,首次接触当事人的机关,应当向其书面告知复议与诉讼的异同以及选择相应争议处理程序的法律后果,由当事人自主选择不同的程序。当事人选择申请行政复议的,则不得同时提起行政诉讼,或者当事人提起行政诉讼的,则不得申请行政复议[10]。通过对行争议解决途径的选择,有效分流争议纠纷。

2、审查程序。公正性是复议程序必须秉持的原则。参考美国的做法[11],复议审查庭成员应坚持亲历性原则,通过开庭听证的方式充分听取当事人的陈述意见后,经过评议,按照少数服从多数的原则,做出决定。但是,对于明显不属于复议受案范围,或者已经明显超过法律规定的申请期限等不符合受理条件的申请,复议审查庭经过评议后,可以径行作出不予受理决定。建议规定,复议审查应当开庭听证,但对明显不符合受理条件的,复议审查庭可以径行作出不予受理决定。

3、审查内容。行政复议虽然具有“准司法”属性,但是其归根到底还是一种行政行为。复议制度旨在通过内部审查和纠错机制,纠正和治愈过错行为的危害和瑕疵,其审查范围应包含对原行政行为的事实认定、证据采信、法定程序、适用法律和行为结果适当性的全面审查,对于存在合理性缺陷的行为,复议机关可以直接予以纠正。

(四)关于行政复议与行政诉讼的衔接

世界大多数国家认为复议只不过是行政争议的诉前过滤,行政行为的合法性应当由法院作出最终的司法审查。在复议和诉讼两种争议解决途径并行的情况下,适当赋予复议机关终局裁决的权力,不仅有利于激发复议机关化解行政争议的积极性,树立行政执法的权威,也可以有效缓解行政诉讼案件大幅攀升的压力。因此,我国行政复议制度重构中如何确保复议裁决与行政诉讼之间各自的优势发挥和良好的程序衔接,是考验立法者智慧的难题。笔者参考国外有关行政复议与行政诉讼程序衔接方面的经验,提出以下改革思路:

1、权利的救济。改革复议制度,设立行政复议委员会的目的就是为了确立复议的权威性,促进争议纠纷的分流化解。各级行政复议委员会应当对自己所作复议决定的正当性负责。如果行政行为在经过两级行政复议机关的审查后,仍然纳入司法审查的范围,不但无法维护复议制度的权威性,也无法起到分流行政争议的目的,反而会增加当事人诉累,浪费行政资源,使行政复议程序的设置失去存在的价值和意义。因此,建议规定,对复议委员会作出的复议决定不服的,当事人可以向上一级行政复议委员会申请裁决,也可以向人民法院提起行政诉讼。复议机关作出的复议决定,当事人向上一级行政复议委员会申请裁决的,该委员会作出的裁决是终局裁决[12]。当事人对复议决定提起行政诉讼的,人民法院只对复议机关作出复议决定适用法律问题进行审查。

2、被告的确定。根据权责统一的原则,争议进入复议程序,原行政行为的有效性和确定力已经转移至复议决定,复议机关应当对自己所作复议决定的正当性负责。同时,为了有关机关以维持原行政行为的方式推脱复议审查责任,应当由复议机关单独作为被告应诉,并对复议决定的合法性负举证证明责任。以复议机关为被告的一审行政案件由中级人民法院管辖。

3、审理的原则。复议制度的重构是为了引导当事人选择行政程序来解决争议。人民法院和复议委员会应当确保当事人对复议和诉讼这两种争议解决机制有足够的认识和判断。在当事人选择以行政诉讼方式解决行政争议时,人民法院应当按照行政诉讼法的规定,对于行政行为的事实、证据、程序和适用法律进行全面审查。在当事人选择以复议程序解决争议时,人民法院对复议决定的司法审查,则应当尊重复议机关对行政行为法律事实的认定。在对复议决定的审查时应当以“法律审”为原则,以“事实审”为例外。对当事人在行政诉讼过程中提出的认定事实问题,除涉及国家和社会公共利益,复议机关认定事实确有错误外,人民法院应当仅对复议机关作出复议决定的程序和法律适用问题进行审查。当事人仅针对复议决定中认定事实问题提起诉讼的,人民法院不予受理,已经受理的,裁定驳回起诉。

4、审理的周期。我国现行行政诉讼法规定,普通一审行政诉讼案件的审理期限为六个月,主要是考虑到行政诉讼案件认定事实的复杂性。在重新设置复议制度后,对于经过复议程序严格审查的案件,当事人提起诉讼的,应当充分考虑司法审查的效率,与普通行政诉讼案件区别对待。建议规定,当事人对复议决定不服提起诉讼的,人民法院应当参照简易程序的审理期限,于受理案件后四十五日内作出裁判。

四、结语

任何一项制度的产生和落地实施,必须在经过严密的论证的基础上,通过试点来总结其优越性,发现和改进不足。在试点取得成功经验的基础上,方可通过立法层面予以确定和推广。行政复议制度的重构,既涉及行政复议制度的重新定位,也涉及到法院与行政复议机关的职能衔接,只有在大胆尝试的基础上,才能检验该项改革措施是否具有可行性。


[1] 中国政府法制信息网公布的“全国行政复议、行政应诉案件统计数据http://www.chinalaw.gov.cn/,2019年7月11日访问。

[2] 金淼:《论我国行政复议机构的设置及缺陷》,《中共济南市委党校学报》2012年6期,第92页。

[3] 胡晓玲:《行政复议司法化及其建构探讨》《行政论坛》2008年4期,第71页。

[4] 卢护锋:《论行政复议的功能与构造——历史、现状与改进构想》,《理论导刊》,2011年5期,第89页。

[5] 曹鎏:《五国行政复议制度的启示与借鉴》,《行政法学研究》,2017年5期,第15页。

[6] 湛中乐:《论我国<行政复议法>修改的若干问题》,《行政法学研究》,2013年1期,第36页。

[7] 日本的审查会是咨询机关,其引入主要是考虑到审理员制度本身的缺陷问题。审理员是审查机关的职员。行政不服审查会设在总务省,主要由总务大臣任命的具有法律或行政学识的9人作为委员组成。

[8] 韩国1985年正式实施的《行政审判法》要求每个复议机关内部负责行政复议的行政审判委员会吸收民间人士参与,并且要求行政审判委员会审理案件的会议,民间人士始终能够占多数,以确保行政审判委员会的中立性和公正性。

[9] 刘玉章:《论我国行政复议制度的不足及完善》,《世纪桥》,2015年10期,第60页。

[10] 石广利:《行政复议与行政诉讼关系论》,黑龙江大学法律硕士论文,2010年度。

[11] 美国《联邦行政程序法》确立的行政裁决制度改革方案典型体现了对行政裁决公正与效率的平衡。

[12] 赵宁:《论我国行政复议机构的独立性和专业化》,《甘肃联合大学学报(社会科学版)》,2009年6期,第46页。