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行政审判专栏 | 行政诉讼庭审方式改革的思考——以一审行政案件庭审为例

来源:省法院行政庭 作者:姚振勇 责任编辑:王智慧 发布时间:2019/10/29 9:57:42 阅读次数:
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 行政诉讼庭审方式改革的思考

——以一审行政案件庭审为例


作者  姚振勇


[摘 要]

党的十八届三中全会以来,我国全面深化司法体制改革,着力推进社会体制改革。面对新时代、新使命和新要求,作为行使审判权的人民法院,肩负着维护国家政治安全、维持社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的使命担当,这就要求我们在全面深化改革的时代大潮中,扎根中国基层社会土壤,探索出一条适合我国国情的司法新路径,对我们行政审判来说在司法体制改革的大潮中也面临更多的机遇和挑战。当前,全国各级法院普遍存在“案多人少”的现象,特别是近年来司法体制改革不断深入,员额法官的工作量逐年增加,这就要求我们在司法体制改革的大潮中不断进行审判制度等各个环节的改革和完善,提高审判质效,提升司法公信力。

[关键词]

行政诉讼 庭审方式 改革



党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[1],人民群众不仅对物质文化生活有更高的要求,而且在民主、法治、公平、正义等方面的需求也与日俱增。顺应人民期待,维护公平正义。党的十八届三中全会以来,我国全面深化司法体制改革,着力推进社会体制改革。面对新时代、新使命和新要求,作为行使审判权的人民法院,肩负着维护国家政治安全、维持社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的使命担当,这就要求我们在全面深化改革的时代大潮中,扎根中国基层社会土壤,探索出一条适合我国国情的司法新路径,对我们行政审判来说在司法体制改革的大潮中也面临更多的机遇和挑战。当前,全国各级法院普遍存在“案多人少”的现象,特别是近年来司法体制改革不断深入,员额法官的工作量逐年增加,这就要求我们在司法体制改革的大潮中不断进行审判制度等各个环节的改革和完善,提高审判质效,提升司法公信力。完善和改革审判制度关键在于庭审方式的完善和改革,而庭审方式的完善和改革的一个重要内容就是庭审阶段的职能分工、法官主持审庭节奏的把控等等。

《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第五十条[2]规定,人民法院审理行政案件以公开开庭审理为原则。就刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼,三大诉讼庭审程序来说,行政诉讼的庭审程序具有很大的实践性和操作性,因法律、法规和司法解释就行政诉讼庭审程序未作明确规范,司法实践中各地法院对行政诉讼庭审程序也是存在着“百花齐放,百家争鸣,自成一派,各显神通”的特点。为此,在中国特色社会主义司法体制的新形势下如何提高行政案件的庭审质效,这对我们工作在行政审判工作岗位上的法官来说也是一次新的挑战和机遇,改革和创新是我们发展的必选之路,行政诉讼庭审方式的改革也迫在眉睫,同时,行政诉讼庭审方式的改革创新给我们也提出了新的,更高的要求。

一、一审行政诉讼案件庭审的特点

由于行政法律关系的调整对象是公民、法人或者其他组织与行政机关之间的行政管理的纠纷,为此行政诉讼法律制度与民事诉讼以及刑事诉讼法律制度有本质的区别,因为行政诉讼以被诉行政行为为审理对象,而将被诉行政行为的合法性作为审理标的。由此,行政诉讼案件的庭审活动具有独特性,一审行政诉讼案件庭审特点分析如下。

第一,审查对象的特定。《行政诉讼法》第六条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。这就是行政诉讼的特定的原则,即人民法院审理的行政案件除审查原告是否符合行政诉讼法规定的法定起诉条件外,主要是以被告作出的被诉行政行为合法与否进行全面的审理。这也就是行政诉讼庭审活动中核心是围绕被诉行政行为的合法性,而不是与民事诉讼法规定的一样,以在诉讼过程中“谁主张、谁举证”的原则进行审理原、被告双方的行为是否符合法律规定,或者审查行政机关作出的与被诉行政行为无关连的行为是否合法,或者原告在行政管理过程中本身存在的违法行为的问题。行政诉讼只是依照法定程序审查行政主体作出的行政行为的合法性,并判断行政相对人的主张是否有法律依据和事实根据,然后作出判断。

第二,举证责任相对恒定。根据《行政诉讼法》第三十四条的规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。简言之,被告对其作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行为的证据和所依据的规范性文件。在行政诉讼中,法律明确规定要求被告负举证责任。这也是行政诉讼有别于刑事诉讼、民事诉讼对举证责任的分配原则。这一原则决定了庭审调查、审核证据的重心势必会倾向于被告一方,庭审中必须强调作出行政行为的行政机关一方在法庭上负有举证责任,一般情况下不能要求原告对行政行为的违法进行举证,或者负举证的责任。当然《行政诉讼法》第三十六条也规定,如果原告或第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的,经法院准许,被告可以补充证据。因为,原告或第三人补充的在被告作被诉行政程序中并不知道的,或虽然知道了但也未曾予以考虑的证据时,现在原告或第三人进行补充举证的,法院也准许了,就必须也给被告一个补充证据的机会,才能保持举证的平衡。如果被告没有这种补充举证的权利,就给原告在诉讼中搞“突然袭击”创造了条件,原告很可能在行政程序中已经掌握了对自己有利的事实,就是不提出来,等着行政诉讼的时候再抛出来,搞得被告措手不及。这样对被告也是很不公平,所以应当给被告一个补充举证的机会。例如,某出租车司机因为超速行驶被交警处以罚款,不服提起了行政诉讼。如果在行政机关处理过程中原告未提出其不是超速驾驶车辆的人员,而在行政诉讼中突然举证认为其不是被处罚的适格主体,这时应当给被一个补充举证的机会,来证明其针对的被处罚对象合法。

第三,庭审范围相对确定。《行政诉讼法》第六十九条规定,行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。根据行政诉讼法的规定,行政诉讼庭审的内容,就是要按照行政行为是否合法的法定标准和条件,紧紧围绕被诉行政行为合法与否这一中心进行审查,主要是看因该行政行为所发生的行政法律关系是否成立,被诉行政机关作出的涉诉行政行为程序是否符合法律规定,其作出的行政行为有无证据和其所依据的证据有无事实根据,以及被诉行政机关作出的行政行为所适用的法律规范是否正确进行审查,从而对被诉行政行为是否合法性作出综合判断。

第四,审判方式相对独特。《行政诉讼法》第六十八条规定,人民法院审理行政案件,由审判员组成合议庭,或者由审判员、陪审员组成合议庭,合议庭的成员应当是三人以上的单数。行政诉讼法规定,行政诉讼中的审判组织只有合议庭一种形式,不能采取独任制审理和裁判,这也是行政诉讼与民事诉讼和刑事诉讼在审判方式上的不同。对被告一方当事人经合法传唤无正当理由拒不到庭的,可以缺席判决,但不能强制到庭。据此,审理行政案原则上只能由三人组成的合议庭进行,且对被告不依法到庭的也只能缺席裁判,不能强制到庭。

二、一审行政案件开庭审理的基本情况

在三十多年的行政审判司法实践中总结出来的一审行政诉讼案件庭审的基本情况。

(一)法庭准备阶段基本现状

首先,开庭前准备阶段。由书记员或者法官助理检查法庭设备并做好开庭前的各项准备工作,具体步骤如下:第一,在开庭前15分钟,检查法庭的当事人、审判人员等的标牌是否齐全和摆放位置是否正确,以及法槌摆放位置是否正确。第二,在开庭前的15分钟,检查法庭的电子设备是否齐全和功能运转是否正常。第三,由书记员(或者法官助理)核对出庭人员的情况,并记入笔录。第四,在开庭前宣布当事人及其诉讼代理人入庭,出庭人员就座后,查明当事人及其诉讼代理人到庭情况,核对当事人及其诉讼代理人身份及其证件。第五,核对证人、鉴定人、专家的到庭情况、身份及其证件,请其退庭等候传唤。第六,当事人、其他诉讼参与人没有到庭的,书记员应将情况及时报告审判长,并由合议庭确定是否延期开庭审理或中止诉讼。第七,公开开庭的,应当检查参加旁听的人员是否符合规定,是否有现场采访的记者。如发现有未成年人(经批准的除外)、精神病人和醉酒的人以及其他不宜旁听的人员的,应当请其退出法庭或者向审判长报告。如发现有记者到庭采访,应当确认其是否办理审批手续,并向审判长被告。如未经批准,应当明确告知记者不得录音、录像或者摄影。如果公开开庭审理的案件,应当允许记者作为旁听人员参加旁听。

其次,书记员宣布法庭纪律。具体步骤:第一,书记员站到书记员席的位置。第二,控制好法庭秩序后,宣布法庭纪律。第三,审判人员进入法庭。具体步骤:一是宣读法庭纪律后,待审判人员已经在庭外准备就绪,书记员宣布:“全体起立,请审判长、审判员(陪审员)入庭。”二是待审判人员入庭后,书记员向审判长报告出庭基本情况。

(二)审判长主持庭审调查的基本现状

首先,审判长主持庭审并宣布开始庭审活动。审判长根据书记员的庭前准备情况决定是否开庭,如果符合开庭情况的宣布开庭活动。具体程序是:第一,审判长宣布根据《中华人民共和国行政诉讼法》xx条之规定,xxx人民法院今天在xxx依法公开审理原告xxx因诉被告xxx(案由)一案公开审理。本案依法由审判员xxx、审判员xxx,(或者人民陪审员xxx)组成合议庭,由xxx担任审判长,xxx主审。由法官助理xxx参与审理,书记员xxx担任法庭记录。第二,审判长宣读核实当事人和诉讼参加人身份。原告(原告委托代理人),向法庭陈述原告的姓名、民族、出生日期、住址、工作单位、职业及身份证号码。或者原告法定代表人,向法庭陈述原告单位全称、地址、法定代表人姓名。被告法定代表人(或者委托代理人),向法庭陈述被告单位全称、地址、法定代表人姓名。听取当事人报告后,经合议庭确认各方当事人是否符合本案诉讼资格。第三,审判告知举证期限[3]。审判长应当告知原告和第三人提供证据的最后时间,并询问原告和第三人还有无证据向法庭提交?是否申请有证人、鉴定人或专业人员出庭?证人、鉴定人或专业人员是否到庭?如原告、第三人申请在法庭调查时提供证据,由合议庭根据其事由是否正当,决定是否准许;如果庭前已举行证据交换,原告和第三人亦没有申请延期提供证据,在庭审中,法庭不再接收各方当事人提交的新的证据。第四,告知诉讼当事人在庭审中的权利和义务。审判长应当当庭宣读根据《行政诉讼法》的规定,当事人认为本案的审判人员,书记员,翻译人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判,有权申请回避。但申请回避应当说明理由并要经过批准。并询问各方当事人是否申请回避。如有当事人申请回避,应该休庭,按《行政诉讼法》及司法解释的规定处理后决定是否继续审理;如没有当事人申请回避或回避申请被驳回,继续审理。第五,庭审调查。审判长宣布进行法庭调查阶段并主持由原、被告分别简述其诉讼请求及理由和答辩意见及理由。通过庭审调查以及审查核实原、被告提供的证据来查明案件的事实,为总结法庭辩论焦点问题提供事实依据。根据原、被告提供的证据组织进行质证,并对无异议的证据应当当庭作出认定。证据质证时由原、被告当庭出示各自调查、收集并经庭前证据交换所确定的证据,并由对方针对证据的真实性、关联性、合法性发表质证意见。即便是法庭依职权调取的证据,也应当在当庭上宣读并听取当事人的意见。如果有证人或者鉴定人出庭作证的,法庭以及双方当事人可以对证人、鉴定人发问。原则上质证结果后法庭应当对当事人提供的证据进行认证,如果当庭不能认证的证据经合议庭评议后作出判断。第六,庭审辩论。在整个庭审过程中,尤其是质证与认证结果后,在审判长的主持下,根据庭审调查、质证后确定案件争议的焦点。合议庭将争议焦点确认后,由当事人及其代理人进行辩论,辩论时当事人可以阐述各自观点。第七,当事人最后陈述意见。法庭辩论结束后,审判长主持当事人进行最后意见陈述。第八,当庭宣判或者延期宣判。是否当庭宣判应当根据案件的审理情况并由合议庭讨论决定。

三、对一审行政案件庭审方式的改革的几点建议和意见

由于行政法律关系规范与民事法律关系规范和刑事法律关系规范有明显的区别。行政法律关系由行政法律关系主体、客体和内容等要素构成。行政法律关系主体,又称行政法律关系当事人,指行政法律关系中享有权利和承担义务的双方当事人,包括行政管理者与行政相对人。行政法律关系主体不同于行政主体。行政主体是指以自己的名义行使行政权并独立承担责任的行政机关和公共行政组织。作为被管理对象的相对人不是行政主体。行政法律关系主体除包括行政主体之外,还包括相对人[4]。从行政诉讼的目的看是解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,维持社会和谐稳定。因为,行政诉讼与民事诉讼和刑事诉讼在调整的社会功能等无以类同,所以,行政诉讼与民事诉讼和刑事诉讼在审判规则存在很多不相同的地方,特别是证据的质证、庭审调查、以及法庭辩论等各个环节存在异同。经过多年的司法实践,现对一审行政案件庭审方式的改革提出以下意见和建议。 

(一)建议适当简化庭审准备程序

《中华人民共和国人民法院法庭规则》第一条规定,为了维护法庭安全和秩序,保障庭审活动正常进行,保障诉讼参与人依法行使诉讼权利,方便公众旁听,促进司法公正,彰显司法权威,根据《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定,制定本规则。从人民法院法庭规则的制订目的看,是为了给当事人和其他诉讼参与人留有充裕的时间,按时参加庭审。为了使案件公开审理制度落到实处,方便公众旁听人民法院的庭审活动和记者采访报道,将司法公开社会化,凡公开审理的案件应当在开庭三日前发出公告。公告应当注明当事人姓名、案由、开庭的时间和地点[5]。将庭审程序公开化,透明化,充分体现人民司法的公平正义,让全社会对司法公开公正进行全方位的监督。一审行政案件庭审准备工作虽然是庭审活动中不可缺少的环节,但是,只要从实质上保护当事人依法参与诉讼,并保证庭审活动有序开展。建议一审行政案件的庭审准备阶段能够充分保障参加诉讼的当事人或者代理人,或者其他人员能够及时参与庭审活动,由书记员确认参加诉讼人员及时到庭充分保障其诉讼权利,将宝贵的庭审时间留到法调查和辩论阶段,让老百姓发表其诉讼的权力。

(二)合议庭(或主审法官)可以根据不同情况主动参与案件事实的调查和询问

庭审的目的就是通过庭审调查活动对当事人的证据材料进行分析和认证,并根据证据材料结合逻辑分析还原案件本来的客观事实,或者通过证据材料结合逻辑判断对案件原有事实进行法律上的判断。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政诉讼证据规定》)第三十五条规定,证据应当在法庭上出示,并经庭审质证。未经庭审质证的证据,不能作为定案的依据。说明认定案件事实的证据必须经过庭审质证,但是,因为行政诉讼群众的特殊性,“民告官”的原告基本上都是老百姓,作为“民”的原告甚至连基本的诉讼程序都不清楚,如果根据法律规定进行庭审质证,最终查明的案件事实可能与客观事实大相径庭,这不利于解决纠纷,化解矛盾,甚至让老百姓对司法不公产生更加不满的情绪。如果根据《行政诉讼证据规定》进行案件事实分析认定,可能无法还原案件本身的事实,人民法院的裁判文书可能也无法让人民群众感受到司法的公平正义。为此,提出改革的建议是:第一,涉案农村集体土地登记、房屋征收、土地征用等案件时,在庭审调查阶段合议庭(或主审法官)可以主动参与案件客观事实的调查和询问,尽可能还原案件本身发生过的事实,有利于公正裁判,化解纠纷。比如审理集体土地承包经营权行政登记案件(以甘肃为例),全省进行集体土地承包经营权登记基本上发生于1989年至1991之间,因老百姓对法律知识的欠缺,举证能力的缺失,以及当时惯例是县级人民政府将空白的《集体土地承包经营权证》下发给村民委员会,由村民委员会根据登记的需要向老百姓直接填发,此类案件如果根据《行政诉讼证据规定》进行庭审质证,很可能无法还原当时发生的客观事实,这样的裁判也更不利于解决纠纷化解矛盾。二是针对行政案件的特殊性可以适当调整庭审调查方式。对一些诉讼能力相对差的老百姓(原告),且从现有证据判断可以与客观事实存在明显差别的情况下,合议庭(或主审法官)可以主动参与案件事实的调查和询问,还原事实。在司法实践中,大多数原告只会向法庭讲客观事实,但不提供证明客观事实的证据材料时,合议庭(或主审法官)可以根据审判经验,针对不同的案件适当的调整庭审调查方式,尽可能根据经验判断和逻辑分析,主动通过庭审调查、庭审询问等方法将原有的客观事实进行分析还原。也就是说,在法庭审查阶段合议庭(或主审法官)可以为更好的查明案件事实的需要主动参与案件事实方面的调查和询问,尽可能将案件事实客观还原。

(三)充分保障当事人对案件事实及法律适用的辩论权

法庭辩论的基本原则是“以事实为依据,以法律为准绳”,辩论双方不仅要遵守辩论和论证的一般规则,还要将对其有利的道理讲给审判人员。审判人员作为公正裁判的司法者,法庭辩论时不得对案件性质,以及案件的处理结果等发表倾向性意见,更不能与任何一方当事人进行辩论。但是,由于行政案件的特殊性,如果当事人在辩论阶段提出一些可能与案件处理结果有影响的证据和事实时,可以将法庭辩论与法庭调查相互交错。据此,对一审行政案件法庭辩论改革建议如下:一是在辩论阶段可以根据案件实际情况恢复法庭调查。如果在辩论过程中一方当事人提出新的事实和证据的,特别是原告提出的事实和证据,可能对案件处理结果有影响的,合议庭(或主审法官)可视情况宣布中止辩论,恢复法律调查,充分查明案件事实。二是可以将被诉行政行为的程序性问题在法庭调查与法庭辩论阶段一并进行。对一些双被告或者多被告的案件,且案件事实也比较复杂的情况下,合议庭(或主审法官)为避免法庭调查与法庭辩论在某个别问题上当事人重复发表意见,这样会大大增加庭审时间,如果在法庭调查中将被诉行政行为的程序性问题一并进行辩论时。就当事人而言,也可以避免行政行为的程序性问题与行政行为的事实问题混淆,可以节约庭审时间,也有利于查明案件事实。在民事诉讼中法庭调查与法庭辩论往往以下列形式结合:法庭调查阶段,一方当事人认为另一方当事人陈述的某些事实不清,或者认为其他证据需要向另一方当事人进行证实等,在征得审判长同意后,向另一方当事人发问,审判长认为一方当事人的请求合理,应当允许其向另一方当事人发问或者与另一方当事人进行辩论,并应指挥当事人的发问或者辩论。一旦发现当事人所提的问题或者辩论的问题超出本案范围的,应当及时制止。当事人之间的发问或者辩论终结后,审判人员继续进行法庭调查[6]。《行政诉讼法》第一百零一条[7]规定,人民法院审理行政案件,关于程序性的问题本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。虽然行政诉讼法未对一审行政案件的庭审程序进行明确的规定,但是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百三十条规定,人民法院可根据案件具体情况,在征得当事人同意前提下,将法庭调查与法庭辩论合并进行。一审行政案件也可以征得当事人同意的情况下对法庭调查和法庭辩论合二为一。

(四)一审行政案件尽可能做到当庭宣判

《行政诉讼法》第八十条规定,当庭宣判的,应当在十日内发送判决书;定期宣判的,宣判后立即发给判决书。虽然行政诉讼并未明确规定行政案件必须当庭宣判,但是,最高人民法院《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发〔2016〕21号)中明确规定,对于适用普通程序审理的民事、刑事、行政案件,逐步提高当庭宣判率。从理论上讲,当庭宣判与定期宣判相比,当庭宣判能够充分体现了司法的公开、透明和效率。从世界各国的司法体系看,基本上将当庭宣判作为一项审判制度不断进行探索和完善,但是,从我们当前的审判实践中,当庭宣判一直没有得到很好的实践和探索,导致审判宣判的当庭宣判率相对比较低。从当事人角度讲,开庭审理就意味着应当当庭宣判,因此从我国的历史上的司法制度看,基本上都是审判与宣判同时进行,即当庭宣判为裁判的主要方式。从我国的历史文化及改革现状看,行政案件的当庭宣判更能体现司法的公平与正义,更能提升司法权威和司法公信力。为此,建议对一审行政案件尽可能做到审判宣判(当庭宣判),充分体现司法权在阳光下运行,将一切司法活动公开、透明、接受社会广泛监督。

“路漫漫其修远兮,吾将上下而求索”,在我国近三十年的行政审判实践中,改革创新才是我们提高司法权威和司法公信力的必选之路,司法体制的改革是我们衷心地期待,我将积极奉献自己的司法实践,对提升人民法院审判业务和管理工作产生积极影响,也将在司法体制改革史上留下深深的足迹。



参考文献:

[1].2017年10月18日习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中提出“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”

[2].《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第五十四条【公开审理原则】人民法院公开审理行政案件,但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。

[3].根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定,原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的,经人民法院准许,可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的,视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据,第二审人民法院不予接纳。

[4].应松年主编《行政法与行政诉讼法》第二版。

[5].全国人大常委会法制工作委员会民法室《关于中华人民共和国民事诉讼法解读(2012年修订版)》369-370页。

[6].沈德咏主编的《最高人民法院<民事诉讼法司法解释>理解与适用(上)》602页。

[7].《中华人民共和国行政诉讼法(2014年)》第一百零一条 人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。