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行政审判专栏 | 浅议行政诉讼被告资格的认定

来源:省法院行政庭 作者:毛胜利 责任编辑:李瑞 发布时间:2019/10/22 10:21:38 阅读次数:
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浅议行政诉讼被告资格的认定


毛胜利


行政诉讼的被告是指被公民、法人或其他组织起诉某一行政行为侵犯其合法权益,而由人民法院通知应诉的具有国家行政职权的机关或者组织[1]。其实就被告的本义来说,被告即为人所告,法律设定这一角色,旨在给为人所告的组织或个人设定一定的法律地位,也就是赋予其诉讼上的权利和义务,以便有秩序地进行诉讼活动,最终达到弄清事实真相,解决争议的目的,而绝不是说被诉一方就是违法的组织或个人[2]。一般情况下,行政诉讼被告依公民、法人或者其他组织提起诉讼而产生,因被诉行政行为与其关联性固定,因参加诉讼而依法享有相关诉讼权利并承担诉讼义务。


行政诉讼的被告应具备四个要件[3]:第一,须是具有国家行政管理职权职责的机关或组织。第二,须是原告认为其作出的行政行为(作为或不作为、法律行为或事实行为等)侵犯合法权益而被起诉的机关或组织。没有实施某种行政行为或者实施的行政行为和原告认为被侵犯的合法权益没有因果关系的,不能作被告。第三,须是能够独立承担法律责任的机关或组织,法律另有规定除外;笫四,须是除人民法院通知其应诉的机关或组织,被告地位的确定是因人民法院通知应诉,被告才享有在诉讼中的权利和承担诉讼中的义务。


关于行政诉讼被告的确认规则[4],有学者将其归纳为:一是凡有行为,必有被告。在社会生活中,任何人、任何组织,都必须对自己的行为负责。人民对自己的行为负责,在很大程度上是通过诉讼中的被告来体现的。就是说,任何人的行为损害了他人的权利,必须以其作为被告。具有国家行政管理职权的机关或者组织更是如此。二是谁行为,谁被告。行政机关应对自己的行为负责。但是,对于某一个已经实施的行政行为而言,究竟应当以谁作为被告,由谁承担其产生的责任呢?行政诉讼中被告确认的第二项基本规则是“谁行为,谁被告”。三是行政主体规则。确定一行政行为为何者的行为,不能从表面上看该行为为何人实施,而应分析该行为的主体为谁,应由行为主体承担责任,充当被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《适用解释》)的规定,结合司法实践对行政诉讼被告的认定,笔者通过对实践中认定被告的情况进行归纳、分析和总结研究,认为被告主体资格应按照下列原则进行。


一、谁行为谁被告原则


一般情况下,行政行为与其所作的行为后果相对应,也就是说每个行政机关对其所作的行为承担法律后果。作出行政行为的机关或者组织,对其行为承担法律后果,故成为被告属于应当之义。谁行为谁被告原则是认定行政诉讼被告的基本判断原则,对于作为和不作为类案件以及行政机关共同作出行政行为的,作出行政行为或当应当作出行政行为的机关为被告。主要包括以下几种情况:


1、谁作为谁被告。作为类行政案件以作出行政行为的行政主体为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。”《适用解释》第二十四条第一款、第二十四条第三款、第二十五条等条款均对谁作为谁被告作出了明确。这是认定行政诉讼被告最常见的做法,即法律行为与法律后果相对应。如最高人民法院(2017)最高法再102号再审裁定确认,房屋所有权人在国有土地上房屋征收过程中无法确定强制拆除主体且无行政机关主动承担责任的,当事人以市、县、乡级人民政府为被告提起诉讼的,人民法院应予立案[5]。从这个案例裁判要旨来分析,如果国有土地上房屋征收过程中无法确定强制拆除主体且无行政机关主动承担责任的,意味着行政机关推托责任,按照有行为必有被告的原则[6],必须要有行政机关来承担强拆行为的法律后果,征收机关作为征收主体,是推动征收行政行为最核心和关键机关,应首先推定其为强制拆除主体并作为被告参加诉讼。但如果人民政府组织实施强制拆除行为,相关职能部门认可具体实施强拆行政行为的,则应按照直接对外发生法律效果的行为作为可诉的行政行为认定被告[7]。


2、谁不作为谁被告。即不作为类案件以不作为的行政机关为被告。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解释》第四条规定:“公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府依申请公开政府信息行政行为不服提起行政诉讼的,以作出答复的机关为被告;逾期未出答复的,以受理申请的机关为被告。公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行政行为不服提起诉讼的,以公开该政府信息的机关为被告。公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的,以该组织为被告。”谁不作为谁被告,主要针对不履行法定职责行为来确定被告。如曾某玲诉中国银行业监督管理委员会行政案,最高人民法院(2016)最高法行申1747号再审裁定要旨确认,当事人起诉认为行政机关不履行法定监管职责的,应当以直接行使监督管职权的行政机关为被告[8]。


3、共同行为共同被告。在一般情况下,行政行为是由某个行政机关作出的。有时两个以上行政机关共同作出一个行政行为,如原告认为该行政行为侵犯其合法权益时,而这个行政行为系几个行政机关共同作出的,共同作出行政行为的机关应当作为共同被告。共同被告可以分为以下两种情况:(1)一般情况下的共同被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定,两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。(2)复议机关共同被告。这种情形系行政行为虽非原行政机关和复议机关共同作出某个行政行为,但复议机关维持了原行政行为的,这时也应当共同作为被告参加诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第三款规定:“经过复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。按照《适用解释》第二十二条规定,复议机关改变原行政行为是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据,但未改变原行政行为处理结果的,视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效,属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法,属于改变原行政行为,但维持原行政行为不包括复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的情形。


二、谁委托谁被告原则


谁委托谁被告原则是指不具有公共管理职责的行政机关、非行政机关或者法律未授权从事某项行政管理活动单位或组织,作出具有法律意义上的行政行为时法律后果由委托单位承担,即委托单位作为行政诉讼被告。在司法实践中,非行政机关的组织也可能会作出某种行政行为。主要有三种情形:


1、行政机关直接委托的相关单位作出行政行为的,委托的行政机关是被告。行政机关直接委托相关单位作出行政行为的,委托机关应当对受托机关的行政行为承担法律后果。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定,行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。《适用解释》第二十四条第二款规定、第四款、第二十五条第二款对委托机关成为行政诉讼被告作出了明确规定。


2、具有独立的法人资格,但法律、法规和规章并未授权从事行政管理职责,应当以其所隶属的行政机关为被告。如叶某来、胡某根诉浙江省人民政府信息公开案,最高人民法院(2017)最高法行申4870行政裁定要旨认为,政府法制部门通常不具有独立行政管理职能,不对外行使管理职权,当事人对法制部门作出的行政行为不服提起行政诉讼的,宜以法制部门所在人民政府为被告[9]。如当事人对土地储备机构所作的行政行为,应以所属的土地管理部门为被告。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第5条规定,土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的,向人民法院提起诉讼的,应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告,主要是依据在于土地储备机构所作的行政行为,基于土地管理部门的委托。按照《土地储备管理办法》的规定,土地储备机构属于市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担行政辖区内土地储备工作的事业单位。土地储备机构设立的依据是作为规章的《土地储备管理办法》,而该规章规定土地储备机构隶属于国土资源管理部门,因此其实施的土地储备行为属于委托的行为,应当以其所隶属的土地管理部门为被告。


3、视同委托。法律、法规或者规章并未授权内设机构行使某项职权,内设机构所作的行为视为该行政机关的委托。《适用解释》第二十条第三款规定,没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。视同委托主要基于行政机关内部机构职能的分工,虽然法律、法规或者规章并未授权内设部门单独行使公共管理职责,但考虑到其隶属行政机关的公信力,应当将其作出的行政行为视为委托,且由该机关作为被告参加诉讼,而不能轻易地认为其不具有职权为由予以撤销。


三、谁履责谁被告原则


谁履行职责谁被告是指承担公共管理职责的行政机关对涉及该公共管理职责的行政行为承担法律后果,在行政诉讼中享有被告的权利和义务。如不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,应以设立机关为被告;行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告;具有某项行政管理职责的行政机关被撤销或者职权变更,如果没有其权利义务继承机关,涉及该项职责诉讼行为,应以其所属的人民政府或垂直领导的上一级行政机关承担相应的法律权利和义务。主要有以下几种情形:


1、谁设立谁被告。有的情况下,有的单位作出了行政行为,但其本身不具有独立责任能力,对不具有行政主体资格的机构作出的行政行为不服提起行政诉讼的,由该机构设立机关为被告。《适用解释》第二十条第一款规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。第二十一条规定,当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告。


2、继续履责的行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定:“行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。”在实践中,土地登记以前由人民政府办理登记,《不动产登记条例》实施以后,不动产登记统一由不动产登记机构办理。涉及不动产登记案件,应当以职权变更后的不动产登记管理机构为被告;尚未成立不动产登记管理机构的,以作出不动产登记行为的行政机关为被告。对于以人民政府的名义办理不动产登记行政行为,如果发现登记错误,不动产登记机构是否有权进行注销或变更?有的人担心不动产登记机构属于下级机关,是否有权变更上级行政机关的行政行为。按照继续履行职责的原理,不动产登记机构变更或者注销人民政府作出的登记行政行为,也是属于合法。


3、所属人民政府或上级垂直领导机关为被告。《适用解释》第二十三条规定:“行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的,以其所属的人民政府为被告;实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。”由于行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的,这种情况下,人民政府成为继续履行职责的机关,所以人民政府应为被告。


四、效力性确定原则


效力性确定原则是指按照对公民、法人或者其他组织实际产生影响的行政行为来确定被告。这主要是由于不同的行政机关作出或者不作出行政行为,对公民、法人或者其他组织的权利义务产生的影响不同,无论从作出行政行为还是从履行职责来判断,都不能得出科学的结论,因此必须得按照对当事人产生实际影响的行政行为来确定被告。一般有以下几种情形:


1、谁署名谁被告。有的情况下,某个行政行为可能相互关联,包括行政机关之间存在批准等行为或多阶段行政行为,在这种情况下应根据对外直接发生法律效力的行政行为来认定被告,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关确定被告。《适用解释》第十九条规定:“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解释》第四条第五款规定:“有下列情形之一的,应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告:(一)政府信息公开与否的答复依法报经有关机关批准的;(二)政府信息公开是否可以公开系由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定的;(三)行政机关在公开政府信息与有关行政机关进行沟通、确认的。”如甲公司通过出让方式取得一块国有土地,后由于该企业未及时开发利用土地,国土局依照《闲置土地处置办法》,经报区政府批准后作出《收回国有土地使用权的决定》。甲公司不服,针对区政府国有土地使用权的批准收回行为,向市政府提起行政复议。市政府收到复议申请后,作出了维持区政府批准收回国土地使用权的决定的复议决定。后甲公司向法院提起行政诉讼,请求撤销复议决定和收回国有土地使用权的行政行为。在该案件中,区政府批准国土局收回国有土地使用权的行为,属于内部行政行为,其效力或效果并没有外化,也没有对当事人的权利义务产生外部法律效力,故不属于可诉的行政行为。当事人只能起诉对其产生直接影响的收回国有土地使用权的行政行为,也即以在对外发生法律效力的文书上署名的机关确定被告。


2、谁批准谁被告。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定:“当事人不服行政许可决定提起诉讼的,以作出行政许可决定的机关为被告;行政许可依法须经上级行政机关批准,当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的,以上级行政机关为共同被告;行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报,当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的,以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。”按照该规定,行政许可依法须经上级行政机关批准,当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的,以上级行政机关为共同被告;当事人不服行政许可决定提起行政诉讼的,以作出行政许可的机关为被告;行政许可依法须经上级行政机关批准,当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的,以上级行政机关为共同被告;行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报,当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的,以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。


3、谁实质性影响谁被告。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第五条规定:“行政机关依据行政许可法法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的,当事人对行政许可行为不服提起诉讼,以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。”依据该条规定,前阶段行为是否可诉关键在于是否属于对当事人具有实质影响的行政行为,因此对被告的确定应把对当事人权利义务产生实质影响的作出机关作为被告。如原告对政府组织强制拆除行为提起行政诉讼如何确定被告?从李亚玲因诉黑龙江省哈尔滨市阿城区人民政府案再审案件[10]来看,政府组织强拆行为属于多阶段行政行为,政府组织强制拆除工作的行为的法律效果系通过有关部门依职权针对特定相对人作出相应处理而实现的,政府的组织行为属于不可诉的行政机关的内部工作安排。所谓多阶段行政行为,是指行政机关作出行政行为,须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。在存在复数行政行为的情况下,只有直接对外发生法律效果的行为才是可诉的行政行为,其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。虽然存在政府组织强制拆除工作的行为,表面来看具有实施性、组织性和独立性,但由于组织强拆行为法律效果通过有关部门依职权针对特定相对人作出相应处理而实现的,故政府的组织行为属于不可诉的行政机关的内部工作安排,所以适格被告应当是对当事人权利义务产生实质影响的政府职能部门的行政行为,故应以职能部门为被告。


结束语:行政诉讼被告的认定是行政诉讼活动中的重要内容,它不仅涉及到行政行为的法律后果以及公民、法人和其他组织合法权益的保障,而且涉及到行政案件管辖的确定。本文所述的四种认定被告的原则,可以作为实践中认定被告的基本判断。在当前行政诉讼案件普遍推行异地管辖和跨行政区划集中管辖的背景下,准确认定行政案件被告,有利于化解行政争议和方便当事人诉讼,避免不同法院之间管辖权推诿和因无权管辖案件而导致程序违法的出现。


[1] 江必新:《行政诉讼法专题讲座》,中国法制出版社2015年版,第124页。

[2] 江必新:《行政诉讼问题研究》,中国人民公安大学出版社1989年版,第127页。

[3]江必新:《行政诉讼法专题讲座》,中国法制出版社2015年版,第120页。

[4]详见张树义:《冲突与选择行政诉讼的理论与实践》,时事出版社1992年版,第157—160页;[5] 张树义:《变革与重构——改革背景下的中国行政法理念》,中国政法大学出版社2002年版,第251-254页。

 最高人民法院第三巡回法庭编著:《最高人民法院典型行政案件裁判观点与文书指导》,中国法制出版社出版2018年版,第121-122页。

[6] 详见张树义:《冲突与选择行政诉讼的理论与实践》,时事出版社1992年版,第157—160页;张树义:《变革与重构——改革背景下的中国行政法理念》,中国政法大学出版社2002年版,第251-254页。

[7] 参见最高人民法院(2019)最高法行申4312号行政裁定书。

[8] 最高人民法院第三巡回法庭编著:《最高人民法院典型行政案件裁判观点与文书指导》,中国法制出版社出版2018年版,第101页。

[9] 最高人民法院第三巡回法庭编著:《最高人民法院典型行政案件裁判观点与文书指导》,中国法制出版社出版2018年版,第118-119页。

[10] 最高人民法院(2019)最高法行申4312号行政裁定书。