行政行为的作出应严格遵守相关法律规定
——马爱兰诉高台县政府土地登记案
主审法官：冯江
编者按：
该案是一起关于土地登记争议的典型案件，行政机关在作出行政行为时没有遵守依法行政原则，没有按照《土地登记办法》中的相关规定进行处理，对于当事人已经被生效裁判文书确认的土地没有通过更正登记进行区别处理。该裁判文书逻辑严谨、层次清晰、论理充分，获全国法院行政审判优秀裁判文书一等奖，对于土地登记争议类案件有很强的借鉴意义。
裁 判 要 旨
司法机关作出的生效法律文书的证明效力优于其他书证，行政机关作出被诉注销登记决定时应当尊重该调解书所确认的事实。在土地登记中，土地登记簿记载的事项确有错误的，国土资源行政主管部门发现后应当报经人民政府批准进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。土地权利人和利害关系人如认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。行政机关对于土地登记争议，没有通过更正登记或者异议登记程序予以解决，直接进行注销的，违反了相关法律规定。
甘肃省高级人民法院
行政判决书
（2015）甘行终字第75号
上诉人（原审原告）马爱兰。
委托代理人杜冰。
委托代理人陆宗臣。
被上诉人（原审被告）高台县人民政府，住所地高台县城关镇县府街136号。
法定代表人杨成林，县长。
委托代理人赵永兴，高台县国土资源局副局长。
委托代理人李杰。
被上诉人（原审第三人）甘肃宏泰农业科技有限责任公司。
法定代表人万兵年。
委托代理人贾玉德。
上诉人马爱兰因土地行政登记一案，不服张掖市中级人民法院(2015)张中行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人马爱兰及其委托代理人杜冰、陆宗臣，被上诉人高台县人民政府（以下简称县政府）的副县长向钧及委托代理人赵永兴、李杰，被上诉人甘肃宏泰农业科技有限责任公司（以下简称宏泰公司）的法定代表人万兵年及其委托代理人贾玉德到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：1992年2月25日，经原甘肃省农垦总公司与高台县政府协商，县政府同意由甘肃农垦国营生地湾农场在高台县创办“甘肃省国营高台农场”，由县政府在骆驼城西滩划拨荒地2万亩，作为国营高台农场农业生产基地。1997年6月18日，兰州粮油总公司高台购销公司（后名称变更为兰州粮油有限公司高台分公司，以下称高台粮油公司）向原高台县土地管理局提交土地登记申请书，该局审核后，于同日予以登记，其“土地登记审批表”载明，申请单位：兰州粮油总公司高台购销公司，土地权属来源：国有土地划拨，土地总面积800亩，东至：骆驼城河坝，西至：骆驼城河坝，南至：白圪塔，北至：沙嘴子，记载事项与土地登记申请书、该局“国有土地使用权登记卡”上记载的土地使用者、用地来源、土地面积、四至相一致。同日，县政府向高台粮油公司颁发了高国用[1997]字第00439号《国有土地使用证》，现该证中“土地使用者”被涂改为“亚盛集团农工商公司粮油供应站农场”，“变更记事”栏记载：“本宗土地使用者名称为甘肃亚盛集团农工商公司粮油供应站高台许三湾农场，99.7.30”。
2000年4月25日，高台粮油公司与甘肃亚盛集团国有高台农场（原甘肃鹏盛农业发展有限责任公司，现甘肃宏泰农业科技有限责任公司）签订《土地转让协议书》一份，约定将其取得使用权的800亩国有土地及财产作价40万元，转让给该农场。高台县土地管理局作为监管单位，亦由其法定代表人签名并加盖公章。同日，高台粮油公司与原告马爱兰也签订《土地转让协议书》一份，该协议书上马爱兰的签名由其丈夫杨占荣代签，协议书的内容与前述协议书的内容一致。
2000年8月7日，原高台县土地管理局收到转让方为高台粮油公司、受让方为马爱兰的土地登记申请书，申请登记的依据为2000年4月25日签订的《土地转让协议书》、高国用[1997]字第00439号《国有土地使用证》，申请登记的土地面积为2902亩，使用权类型为划拨。同日，高台县土地管理局填写的“国有土地使用权登记卡”载明，土地使用者：马爱兰，使用权类型：划拨，土地总面积：2902亩，土地权属来源证明文件：1、2000年4月25日，马爱兰与高台县粮油公司法人代表王晓东签订的《土地转让协议书》；2、高国用[1997]字第00439号《国有土地使用证》。2000年8月18日，高台县土地管理局填写的“土地登记审批表”载明，申请人：马爱兰，土地权属来源：国有土地划拨，土地总面积：2902亩，土地四至：东至骆驼城河坝，西至骆驼城河坝，南至白圪塔，北至沙嘴子。在该“土地登记审批表”中，土地登记审查人、发证单位签署的时间均为2000月5月18日。
2000年8月7日，高台县政府向马爱兰颁发了高国用[2000]字第469号《国有土地使用证》，其载明，土地使用者：马爱兰，使用权面积：2902亩，使用权类型：出让。
2010年4月，高台粮油公司以马爱兰、杨占荣为被告，向高台县人民法院提起民事诉讼，要求偿付拖欠的土地转让费33120元、违约金33285元，案件审理过程中，马爱兰、杨占荣在2010年5月6日的庭审调查中，均否认800亩土地转让给马爱兰，主张土地是转让给亚盛集团高台农场的，马爱兰当时是该农场的管理员，其签订的《土地转让协议》没有实际履行，是无效协议，40万元的收据属实，但款是由高台农场给付的，不是马爱兰个人。后高台粮油公司查询到土地登记在马爱兰名下，并向法庭提交查询结果后，在高台法院主持调解下，马爱兰又认可受让了高台粮油公司的800亩土地，并与高台粮油公司达成调解协议，同意偿付土地转让费33120元，承担损失6880元，合计40000元，由高台县人民法院制作了（2010）高民初字第485号民事调解书。调解书生效后，经高台粮油公司申请执行，马爱兰、杨占荣履行了调解书确定的义务。
2011年6月，马爱兰以本案第三人宏泰农业公司为被告，向高台县人民法院提起民事诉讼，要求宏泰农业公司返还承包土地2902亩，给付拖欠的土地承包费56万元，高台县人民法院经审理后，判决驳回了马爱兰的诉讼请求。马爱兰不服提出上诉，案经二审审理发回重审，高台县人民法院现裁定中止对案件的审理。
2012年4月，宏泰农业公司以马爱兰、高台粮油公司为被告，向高台县人民法院提起民事诉讼，要求确认马爱兰与高台粮油公司签订的《土地转让协议》无效，高台县人民法院审理后，判决该《土地转让协议》无效，马爱兰不服提起上诉，案经二审审理发回重审，高台县人民法院现裁定中止对案件的审理。
2013年3月，高台县人民法院基于上述三件案件的审理情况，均与马爱兰实际持有800亩土地的使用权证书有关，且致其中两案无法继续审理的事实，向高台县委政法委递交专题《报告》，请政法委协调、建议政府土地管理职能部门就本案争议土地启动地籍调查程序，彻底解决当事人之间的土地使用权归属问题。
高台县国土资源局接到县政府领导启动地籍调查程序的批示就相关问题进行调查后，形成高国土资发[2014]43号《调查报告》上报高台县政府，于2014年4月28日形成高国土资发[2014]65号“关于请求批准撤销对马爱兰持有的高国用（2000）第469号《国有土地使用证》的登记行为并注销《国有土地使用证》的请示”，上报高台县政府处理。2014年5月5日，被告作出高政拟告字[2014]1号《听证通知书》送达原告。2014年5月20日，被告依法组织听证，由原告马爱兰、高台县国土资源局案件调查人员陈述事实、意见并对相关证据进行了质证。2014年5月30日，被告作出本案被诉的高政行决字[2014]1号《关于国有土地使用证注销登记的决定》，认为：“原高台县土地管理局在以马爱兰与兰州粮油总公司高台购销公司订立的《土地转让协议书》为土地权属来源证明，为马爱兰办理面积为2902亩的土地使用权登记过程中，马爱兰并未提供享有2902亩土地使用权的权属来源证明，提交的《土地转让协议书》转让土地面积只有800亩，故马爱兰以该协议取得2902亩的土地登记缺乏相应合法权属来源。地籍档案中土地使用权登记卡作为土地权利归属和内容的根据，该土地使用权登记卡登记土地使用权类型为划拨，而高国用（2000）字第469号《国有土地使用证》上记载土地使用权类型为出让，该土地使用证记载内容与原始地籍档案登记不一致。综上，高国用（2000）字第469号《国有土地使用证》因土地登记欠缺相应土地权属来源，且记载内容与原始地籍档案登记不一致，该《国有土地使用证》因记载内容失真应予注销。如认为注销登记土地面积中包含马爱兰依法应当享有土地使用权的土地，马爱兰可向高台县国土资源局依法申请登记。”据此，根据《甘肃省土地登记条例》第三十一条第（一）项的规定，对马爱兰持有的高国用（2000）字第469号《国有土地使用证》予以注销登记，并收回土地权利证书（具体注销登记手续由高台县国土资源局依法办理）。
原告马爱兰收到被告作出的高政行决字[2014]1号《关于国有土地使用证注销登记的决定》后，于2014年8月14日向张掖市人民政府申请行政复议申请，张掖市人民政府于2014年10月17日作出张政复决字[2014]8号行政复议决定书，维持了高台县政府作出的高政行决字[2014]1号《关于国有土地使用证注销登记的决定》。原告不服，提起诉讼，请求撤销被告高台县政府作出的高政行决字[2014]1号《关于国有土地使用证注销登记的决定》。
一审法院另查明，原告马爱兰对登记在其名下的2902亩国有土地，认可其没有依法缴纳过土地出让金。
一审法院审理认为，2000年8月7日，原告马爱兰作为受让方，高台粮油公司作为转让方，向高台县土地管理局申请对2902亩土地进行登记。但根据马爱兰与高台粮油公司签订的《土地转让协议书》，转让的土地面积为800亩，高台粮油公司取得的高国用[1997]字第00439号《国用土地使用证》上载明的土地面积亦为800亩，并非2902亩，原高台县土地管理局在800亩土地的四至与申请登记的2902亩土地的四至相同的情况下，在马爱兰、高台粮油公司没有提交其余2102亩土地的权属来源证明文件、县级以上人民政府批准用地文件时，对该土地转让行为予以审批登记，不符合原国家土地管理局1996年2月1日施行的《土地登记规则》第六条（三）项“土地登记依照下列程序进行：（三）权属审核；”、第二十三条（二）项“以划拨方式取得国有土地使用权的，按照以下规定办理土地登记手续：（二）其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记……”之规定，该土地审批、登记行为不符合法律规定，致“国有土地使用权登记卡”记载的相关事项内容“失真”。原告马爱兰经原高台县土地管理局审批取得的高国用[2000]字第469号《国有土地使用证》载明的2902亩土地使用权类型为出让，与原高台县土地管理局地籍档案中保存的“国有土地使用权登记卡”记载的土地使用权类型“划拨”不相符，根据查明的案件事实，原告马爱兰对其申请登记的2902亩国有土地，并未依照法律规定缴纳土地出让金，故原告马爱兰持有的高国用[2000]字第469号《国有土地使用证》内容“失真”，被告向原告颁发该证的行政行为不符合法律规定。被告高台县政府根据《甘肃省土地登记条例》第三十一条第（一）项的规定作出注销登记、收回土地权利证书的决定，认定该事实的证据充分，适用法律正确。同时明确告知原告若认为注销登记土地面积中包含其依法应当享有土地使用权的土地，可依法申请登记，保障了其合法权益。被告在作出该决定前，由其职能部门高台县国土资源局对相关事实进行了调查取证，向原告告知了拟注销登记的事项及享有的权利，依法组织听证、送达、告知复议、提起行政诉讼的权利，其行政程序合法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决驳回原告的诉讼请求。
上诉人马爱兰上诉称，一、被诉具体行政行为适用法律错误，应适用1996年2月1日起实施的《土地登记规则》，一审判决违反法不溯及既往原则；二、上诉人对2902亩土地的使用权是合法取得的，被上诉人县政府对本案的正确处理方式应是通知上诉人补交土地出让金后进行更正登记而非撤销。一审判决适用法律错误。三、原审第三人与本案无利害关系，一审追加其为第三人属审理程序违法。请求二审改判支持上诉人的诉讼请求或者发回重审。
被上诉人县政府答辩称：本案被诉行政行为于2014年作出，一审适用《甘肃省土地登记条例》的规定进行审查，并不违反法不溯及既往原则；上诉人申请土地登记时提交的与原高台县粮油公司签订的《土地转让协议》的效力需经司法审查，因未取得土地来源证明致2102亩土地的登记失真，上诉人认可其并未缴纳土地出让金的事实，土地登记内容失真的事实客观存在；本案土地登记争议源于上诉人与原审第三人的民事争议，原审第三人与本案涉诉的土地登记有利害关系，一审准许其参加诉讼有法律依据。请求二审维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人宏泰公司答辩称：上诉人所陈述的案件基本事实完全是虚构、杜撰的，一审认定事实清楚，适用法律准确无误，审理程序合法，请求二审驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明：2014年10月27日，马爱兰收到张掖市人民政府于2014年10月17日作出的张政复决字[2014]8号行政复议决定书。2014年11月10日，马爱兰向一审法院提起行政诉讼。以上事实有当事人的陈述及一审法院受理案件通知书在案佐证。
本院认为，本案中，高台县人民法院于2010年7月19日作出的（2010）高民初字第485号民事调解书中明确确认原兰州粮油有限公司高台分公司与马爱兰、杨占荣签订协议转让800亩土地的事实。在被上诉人县政府作出本案被诉的注销决定之前，该民事调解书尚属于生效的法律文书，司法机关作出的生效法律文书的证明效力优于其他书证，被上诉人县政府在作出被诉注销登记决定时应当尊重该调解书所确认的事实。
关于被诉注销登记决定是否遵循法定程序的问题。国土资源部2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第五十八条第一款规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”该条第二款规定：“更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。”第五十九条规定：“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。”第六十条第一款规定：“土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。”该条第二款规定：“对符合异议登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发异议登记证明，同时书面通知土地登记簿记载的土地权利人。”本案中，在生效法律文书已对上诉人马爱兰受让800亩土地的事实予以确认的情况下，上诉人马爱兰与被上诉人宏泰公司之间对涉案土地登记的内容发生争议，依据上述规定，应当由国土资源行政主管部门通过更正登记或者异议登记程序予以解决。被上诉人县政府作出被诉注销登记决定，违反上述程序规定。
关于被诉注销登记决定适用法律是否正确的问题。《甘肃省土地登记条例》第三十一条规定：“有下列情形之一的，当事人取得的土地权利证书无效，由县级以上人民政府注销登记，并收回土地权利证书：（一）土地登记和土地权利证书内容失真的；……”即适用本条第（一）项的规定作出注销决定的前提是土地登记和土地权利证书内容均为失真的。本案中，在生效法律文书已对上诉人马爱兰受让800亩土地的事实予以确认的情况下，被上诉人县政府适用上述规定作出被诉注销登记决定，导致上诉人马爱兰丧失对该800亩土地享有的使用权，属适用法律错误。
关于被上诉人县政府在被诉注销登记决定书中告知上诉人“如认为注销登记土地面积中包含马爱兰依法应当享有土地使用权的土地，马爱兰可向高台县国土资源局依法申请登记”的内容是否合法的问题。土地登记行为是依申请的行政行为，本案被注销的土地使用证是被上诉人县政府及其土地管理部门根据上诉人2000年8月7日的申请予以登记并颁发的，如果注销该土地登记并收回土地使用证，则意味着被上诉人及其土地管理部门对上诉人2000年8月7日的申请是否准予登记尚未作出答复，倘若上诉人马爱兰按照被上诉人县政府告知的途径再次申请土地登记，则会造成其对同一宗土地重复申请登记，故被上诉人在被诉注销决定书中对上诉人告知的上述内容不符合土地登记的程序规定。
综上，本案被诉行政行为依法应予撤销，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，判决结果不当，应予纠正。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第2目、第3目之规定，判决如下：
一、撤销张掖市中级人民法院（2015）张中行初字第1号行政判决；
二、撤销被上诉人高台县人民政府2014年5月30日作出的高政行决字[2014]1号《关于国有土地使用证注销登记的决定》。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人高台县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯 江
代理审判员 姚振勇
代理审判员 任少鹏
二〇一五年七月三十日
书 记 员 薛 扬
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）
第五十四条 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
2.适用法律、法规错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越职权的；
5.滥用职权的。
第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
二、《甘肃省土地登记条例》
第三十一条 有下列情形之一的，当事人取得的土地权利证书无效，由县级以上人民政府注销登记，并收回土地权利证书：
（一）土地登记和土地权利证书内容失真的；
三、《土地登记办法》
第五十八条 国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。
更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。
第五十九条 土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。
第六十条 土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。
对符合异议登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发异议登记证明，同时书面通知土地登记簿记载的土地权利人。
