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行政审判专栏 | 在交通事故责任认定不明的情况下,用工单位需承担不予认定工伤的举证责任

来源:省法院行政庭 作者: 责任编辑:李瑞 发布时间:2019/8/7 10:23:45 阅读次数:
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在交通事故责任认定不明的情况下,用工单位需承担不予认定工伤的举证责任

——郭某诉兰州市人力资源和社会保障局、甘肃省人力资源和社会保障厅社会保障行政确认案


作者:朵利民


编者按:近年来,工伤认定类的行政案件越来越多,此类案件的难点在于工伤事实的认定。本案作为一起工伤认定典型案件,刊载于最高院行政庭编《行政执法与行政审判》第70集,对于工伤事实证据的认定具有一定的参考价值,大家可以学习借鉴。

【裁判要旨】

在工伤认定案件中涉及排除性事由的认定,举证责任应当在用人单位。有权国家机关应当首先出具相应的结论,如果不出具、无法出具或者出具结论不明确的,社会保险行政部门不应直接认定排除性事由成立,而是应当要求用人单位继续负举证责任,如果用人单位无法举证的,应承担举证不能的不利后果。

【索引词】

工伤认定   上下班   交通事故   举证责任


【案 情】

原告:郭婧

被告:兰州市人力资源和社会保障局(以下简称:兰州市人社局)

被告:甘肃省人力资源和社会保障厅(以下简称:甘肃省人社厅)

第三人:兰州蓝天浮法玻璃股份有限公司(以下简称:蓝天浮法公司)


兰州铁路运输中级法院审理查明:2014年4月14日,原告之父郭惠强在家吃完午饭后,骑自行车上班途经地下通道时,与相向而来的另一自行车相撞,后郭惠强到单位上班,期间摔倒在地,被送至医院。医院诊断为:创伤性特重型颅脑损伤;脑疝;创伤性硬膜外血肿;颅骨骨折;矢状窦破裂;脑挫裂伤;吸入性肺炎。兰州市公安局交警支队西固大队于2014年4月28日作出公交认字[2014]第32号道路交通事故证明,认为该事故成因无法查清,事故责任无法认定。2014年12月3日,原告郭婧向被告兰州市人社局申请认定郭惠强所受伤害为工伤。2014年12月31日,兰州市人社局作出兰人社工伤字〔2014〕1147号兰州市职工工伤认定决定,认为郭惠强事故伤害发生在上班途中,其事故责任公安交警部门无法认定,没有证据证明郭惠强系非本人主要责任的交通事故,不予认定郭惠强为工伤。郭婧不服,向被告甘肃省人社厅申请行政复议。甘肃省人社厅于2015年5月15日作出甘人社复决字[2015]6号行政复议决定,维持兰州市人社局作出的工伤认定决定。

兰州铁路运输中级法院认为:根据各方当事人的诉辩意见,本案的争议焦点是原告郭婧之父郭惠强是否具有《工伤保险条例》第十四条规定应当认定为工伤的情形。根据《工伤保险条例》第十四条第(六)项的规定,职工在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的,应当认定为工伤。该条文从责任划分角度排除了在交通事故中负主要责任的受害人可以享受工伤保险待遇的情形,并未排除在事故责任无法认定情形下受伤害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《工伤保险条例》第十九条第二款规定:“职工或者其近亲属认为是工伤,用人单位不认为是工伤的,由用人单位承担举证责任。”本案中,第三人蓝天浮法公司提交给被告兰州市人社局的证据除了该公司说明及意见外,只有劳动关系证明、道路交通事故证明、公司营业执照副本复印件。二被告与第三人均认为郭惠强是在上班途中发生交通事故受伤,但从其提交的道路交通事故证明看,依法有权对交通事故作出认定的公安机关交通管理部门并没有认定郭惠强在交通事故中应负主要责任。被告兰州市人社局并未调查收集到不应认定郭惠强为工伤的有力证据。综上所述,被告兰州市人社局作出不予认定郭惠强为工伤的决定,以及被告甘肃省人社厅作出维持兰州市人社局工伤认定决定的复议决定,主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定,判决:一、撤销被告兰州市人力资源和社会保障局2014年12月31日作出的兰人社工伤字〔2014〕1147号兰州市职工工伤认定决定及被告甘肃省人力资源和社会保障厅2015年5月15日作出的甘人社复决字[2015]6号行政复议决定;二、被告兰州市人力资源和社会保障局在60日内重新作出职工工伤认定决定。

兰州市人社局上诉称:一、该案的主要证据是交警大队的道路交通事故证明,虽然该证明对于事故成因无法查清,事故责任无法认定,但是证实了郭惠强发生自行车相撞的事实。道路交通事故证明作为法定机构出具的证据,已具备足够的证明效力,不存在主要证据不足的情况。二、道路交通事故责任认定的法定机关交警部门都无法判定责任,人社局更加无权也无法查明事故责任,因申请人提供不了责任认定书或责任无法确认时,用人单位又不举证,只能作出不予认定工伤决定。三、郭惠强受伤的原因是交通事故,交通部门的道路交通事故证明并未排除郭惠强负主要责任,甚至全部责任的可能,无法认定责任不等于不负主要责任。请求撤销一审判决,驳回原告的诉讼请求。

第三人蓝天浮法公司的上诉理由和兰州市人社局的理由基本一致。

二审查明的事实和一审查明的事实基本一致。

甘肃省高级人民法院审查认为,本案争议的焦点是人社部门在道路交通事故责任无法认定情况下,如何适用《工伤保险条例》第十四条第(六)项的规定。

根据《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定,在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的,应当认定为工伤。根据该条规定,对非本人主要责任的交通事故应当认定为工伤。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定:“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任,并送达当事人。”但是在现实道路交通事故中,也存在道路交通事故成因确实无法查清,责任无法认定的情形,对此,《道路交通事故程序规定》第五十条规定:“道路交通事故成因无法查清的,公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明,载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实,分别送达当事人。”本案中,兰州市交警支队西固大队依据所调查的事故情况,作出了《道路交通事故证明》已经对交通事故作出了结论,该证明并没有认定郭惠强负事故主要责任。《工伤保险条例》第十九条第一款规定:“社会保险行政部门自受理工伤认定申请后,根据审核需要,可以对事故进行调查核实,用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助……。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定:“人民法院审理工伤认定行政案件,在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第(六)项本人主要责任……等情形时,应当以有权机构出具的事故责任认定书……为依据,但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书或者内容不明确的,社会保险行政部门就前款事实作出认定的,人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”根据上述规定,社会保险行政部门在工伤认定程序中应当结合申请人和用人单位提供的证据进行调查核实。该条例第十九条第二款规定:“职工或者其近亲属认为是工伤,用人单位不认为是工伤的,由用人单位承担举证责任。”本案中,上诉人蓝天浮法公司作为用人单位,认为郭惠强不属于工伤,其在工伤认定程序中提交给兰州市人社局的证据包括劳动关系证明、道路交通事故证明、公司营业执照副本复印件。上述证据并没有否定郭惠强与其存在的劳动关系,也未否定郭惠强以上班为目的、在合理时间、合理路线的上班途中发生交通事故。上诉人兰州市人社局根据各方提供的证据,未能调查核实出郭惠强负事故主要责任的前提下,作出不予认定工伤决定缺乏事实依据。

《工伤保险条例》第一条规定:“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿,促进工伤预防和职业康复,分散用人单位的工伤风险,制定本条例。”该条例的立法目的旨在保护劳动者的合法权益,在工伤保险中就是最大可能的保障主观上无恶意的劳动者在生产劳动过程中遭受事故伤害或患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。作为执行《工伤保险条例》的社会保险行政部门,对于法律法规没有明确规定在交通事故责任无法认定情况下,应当按照法律法规的立法目的,秉持有利于申请人权益保护的原则作出工伤认定。本案中,上诉人兰州市人社局以申请人未提交证据证明郭惠强系非本人主要责任的交通事故作出不予认定工伤决定,相当于推定了郭惠强负事故主要责任,其作出不利于受伤害职工的工伤认定决定不符合《工伤保险条例》的立法目的。

综上,甘肃省人社厅在未查清上述问题的情况下,作出维持被诉工伤认定决定的复议决定亦应予撤销。一审法院判处并无不当,上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决驳回上诉,维持原判。


【评  析】

一、背景情况

工伤保险行政案件是涉民生类案件,是否认定工伤关系到职工的切身利益,虽然《社会保险法》和《工伤保险条例》等法律、法规、规章对工伤认定标准做了一些规定,但是由于社会生活的复杂性、具体情形千差万别,上述规定对于人社部们和法院处理工伤类案件还是显得捉襟见肘,导致人社部门的认定和法院的判决经常发生冲突,本案例从实际生活中常见的交通事故为切入点,研究了上下班途中发生交通事故,在事故责任不明情况下,从各方在工伤认定程序中承担的举证责任和立法目的两个方面进行论述,从而作出判断。

二、举证责任分配

举证责任是法律规定由特定当事人对特定事项所承担的提供证据证明其诉讼主张的责任,负有举证责任的一方不能提供证据时,则对自己的主张承担不利法律后果的制度。[①]根据举证责任的分类,可以将举证责任分为初步举证责任和说服举证责任,初步举证责任主要是行政程序或者诉讼程序的启动,其应当提供符合启动程序的相应证据材料;说服举证责任又称法定责任,在工伤认定程序中,一般是用人单位承担职工是否符合工伤认定条件;在行政诉讼中一般是被告运用证据对其做出的行政行为进行说明、论证、使法官形成对案件事实的确信。本案中,我们首先要厘清申请人(职工)、用人单位、社会保险行政部门应当承担什么样的举证责任,通过厘清各自的责任就易于作出合法的工伤认定决定。

(一)申请人承担初步的举证责任

一般来说,工伤认定中通常由用人单位承担举证责任,但是申请人也应当根据《工伤保险条例》第十四条、第十五条、第十八条的规定承担初步的举证责任。具体来说就是:(1)存在劳动关系的证明;(2)证明受害人在事故中受到了伤害;(3)提供受到伤害的事实证据如医院病历、职业病诊断书或者鉴定书等;(4)提交了相应的申请材料。作为申请人来说,要启动工伤认定程序,就要向当地人社部门提供证据证明上述事实成立。如果涉及行政诉讼,根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其起诉符合起诉条件的相应的证据材料”原告在提起工伤认定行政诉讼时也要承担初步的举证责任,证明其起诉符合相应的起诉条件。这也体现了“谁主张、谁举证”原则在行政诉讼中的具体应用。

(二)用人单位承担说服的举证责任

在工伤行政案件中,用人单位承担说服的举证责任是明确规定,依据是《工伤保险条例》第十九条的规定,“职工或者近亲属认为是工伤,用人单位不认为是工伤的,由用人单位承担举证责任。”这是工伤认定程序中对举证责任的分配。一旦工伤认定程序启动,申请人完成初步举证责任后,用人单位如果认为不是工伤的,应当由用人单位举证,提供证据证明职工受伤的情形不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的情形,不应当认定为工伤。在实践中,如果用人单位否认是工伤的,它必须要举证证明职工受伤非工作原因引起或者虽然是工作原因但是其行为构成《工伤保险条例》第十六条不予认定工伤的情形,用人单位只有据此进行抗辩,才能完成其说服的举证责任。相反,在工伤认定案件中,有时只要用人单位不认可是工伤,社会保险行政部门就会将该举证责任转移给申请人,让申请人来举证证明其受到伤害是符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定情形的,其实这是对《工伤保险条例》第十九条的误解,也与工伤保险条例对社会弱者倾斜保护的立法目的相违背。在工伤认定程序中,取消了社会保障部门的调查取证的责任,而将举证责任转化给了用人单位。用人单位承担举证责任不仅是工伤认定中举证责任的基本原则,同时也是人民法院审查社会保险部门在工伤认定中举证责任分配是否正确的标准。

(三)工伤认定机关承担调查核实职责

 曾经的《企业职工工伤保险试行办法》第十一条规定中,赋予了工伤保险部门在作出工伤决定前具有调查取证的义务,根据2010年修订的《工伤保险条例》第十九条第一款和《工伤认定办法》第九条的规定,将调查取证的义务修改为调查核实的职责,也就是说,社会保险行政部门在受理申请之前是形式审查,在受理之后要进行实质审查,即依据申请人和用人单位提供的证据材料,根据审核需要再对事故伤害中的相关证据进行调查核实,如果证据真实客观,符合工伤认定情形,则作出工伤认定,反之,则以事实不清、证据不足作出不予工伤认定。当然,如果申请人和用人单位不举证或者举证不能,社会保险行政部门将不进行调查核实,直接可以依据举证责任分配作出是否属于工伤的行政决定。

三、上下班途中发生交通事故的工伤认定

上下班途中发生交通事故工伤认定的法律依据主要是《工伤保险条例》第十四条第(六)项的规定,“在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的,应当认定为工伤。”从该条的内容看,主要有三个方面的内容:(1)上下班途中;(2)职工受到交通事故;(3)职工在交通事故中承担非主要责任。本文案例,对上下班途中发生交通事故各方均无异议,争议的焦点在于职工是否承担“非主要责任”,在此,作为人社部门就要对“职工在交通事故中承担非主要责任”进行举证责任分配。根据上文所述,对该事实的举证责任应当在用人单位而不是职工或者申请人,为此,人社部门应当根据用人单位提供的证据进行调查核实。本案虽然交警大队出具了交通事故证明,但是并没有进行交通事故责任划分,而作为用人单位蓝天浮法公司应当更进一步证明职工是否负事故主要责任的事实,但是用人单位对此并未举证,人社部门直接认定职工不属于工伤,人民法院可以以证据不足为由予以撤销。

四、本案需要目的解释

工伤保险条例对工伤认定的条款规定的非常概括,在个案审查中需要运用法律解释中的文义解释、体系解释和目的解释以及法规漏洞的填补等法律适用方法予以解决。[②]本文案例中,因工伤保险条例对上下班途中发生交通事故,事故责任不明的情况下,如何认定工伤规定的并不明确,为此,就要进行法律目的解释。《工伤保险条例》第一条规定:“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿,促进工伤预防和职业康复,分散用人单位的工伤风险,制定本条例。”该条例的立法目的旨在保护劳动者的合法权益,在工伤保险中就是最大可能的保障主观上无恶意的劳动者在生产劳动过程中遭受事故伤害或患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。作为执行《工伤保险条例》的社会保险行政部门,对于法律法规没有明确规定在交通事故责任无法认定情况下,应当按照法律法规的立法目的,秉持有利于职工权益保护的目的作出工伤认定。本案中,兰州市人社局以申请人未提交证据证明郭惠强系非本人主要责任的交通事故作出不予认定工伤决定,相当于推定了郭某负事故主要责任,其作出不利于受伤害职工的工伤认定决定不符合《工伤保险条例》的立法目的。