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行政审判专栏 | 违法拆除建筑案件中行政赔偿标准的司法考量

来源:省法院行政庭 作者:赵静莉 邢文旭 责任编辑:王智慧 发布时间:2019/8/2 9:50:55 阅读次数:
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违法拆除建筑案件中行政赔偿标准的司法考量

——王义贵诉兰州市城市管理综合行政执法局兰州高新技术产业开发区分局房屋行政赔偿案


赵静莉  邢文旭  

裁判要旨


在行政机关违法拆除建筑给行政相对人造成实际损失的情形下,对于财产不能恢复原状或者灭失的,人民法院原则上应按照侵权行为发生时市场价格计算直接损失,但在受到侵权损害的时间较长且受损财产价值发生较大波动的状况下,按照财产原值计算直接损失,显然有失公允。当市场价格不足以弥补受害人损失的,可以采取其他合理方式计算损失,以更加充分地救济受害人的权利。


[索引词]

违建  拆除  司法衡量


案  情


2002年6月6日,兰州市城关区城乡规划土地管理局给第三人兰州二中就北面滩村403号土地颁发兰国用(2002)字第C06228号《国有土地使用证》。2005年8月16日,案外人张志俭与原告王义贵签订房地产买卖契约合同,将兰州市城关区雁滩乡均家滩幢号为1、2、3、4、7、8、9、10、11、12的房地产(面积为3085.22平方米)出售给王义贵,价款为800万元。2006年6月2日,兰州高新技术产业开发区建设和房地产管理局给原告王义贵颁发了兰房(高私)产字第2015号房屋所有权证,证载幢号为:8、9、10、11、12,面积分别为229.60平方米、229.60平方米、549.78平方米、209.53平方米和549.78平方米,上述房屋均在兰国用(2002)字第C06228号《国有土地使用证》范围内。2011年3月15日,高新执法分局对兰州二中作出兰城高罚字(2011)第010号行政处罚决定,认定兰州二中在北面滩403号院内未经批准修建的43栋房屋,除部分房屋涉及法院裁定、判决及房屋产权证超出其职权范围而不作处理外,其余房屋的建设行为,未办理建设工程规划许可证,属于违法建设行为,决定责令停止建设,限期自行拆除。2012年6月15日,被告兰州市城市管理综合行政执法局兰州高新技术产业开发区分局(以下简称高新执法分局)就上述证载10、11、12号三幢房屋予以强制拆除。原告王义贵向城关区人民法院起诉,要求确认被告高新执法分局强制拆除行为违法。王义贵在诉讼中一并提起行政赔偿诉讼,要求被告立即将违法拆除的房屋恢复原状或赔偿损失2000万元。该院裁定中止行政赔偿诉讼,经审理于2016年4月29日作出(2014)城行初字第164号行政判决书,判决确认被告高新执法分局于2012年6月15日对原告所有的三幢房屋实施的拆除行为违法。被告高新执法分局不服,提起上诉。兰州市中级人民法院于2016年11月16日作出(2016)甘01行终32号行政判决,驳回上诉,维持原判。

在本案一审诉讼中,原告王义贵申请对涉案被拆的三幢房屋的市场价值进行评估,一审兰州铁路运输中级法院于2017年4月7日委托甘肃信诺房地产咨询估价有限公司(以下简称信诺估价公司)评估,该公司于2017年5月5日作出“房地产价格咨询报告”,涉案三幢房屋不同评估时点的市场价值分别为:2012年6月15日的市场单价为5600元/平方米,市场总价为845.09万元;2016年11月16日的市场单价为8098元/平方米,市场总价为1222.06万元;2017年4月26日的市场单价为8700元/平方米,市场总价为1312.91万元。


审   判


一审法院认为,被告高新执法分局违法强拆行为,造成原告王义贵房屋灭失,应依法承担行政赔偿责任。《中华人民共和国房地产管理法》第三十二条规定:“房地产转让、抵押时,房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权同时转让、抵押”。依照上述法律规定,在不动产登记机关对房屋和土地权属主体作出不同登记的情况下,应当认可原告王义贵对涉案房屋占用或分摊土地有实际占用的权利。关于房屋市场价值的估价时点的确定问题。鉴于从2012年原告房屋被拆除以来,兰州市房地产价格有较大幅度的升高,故以2012年6月强拆行为发生的时间为估价时点对王义贵而言明显不具有合理性。而如果根据王义贵的要求以本案审理时的时间为估价时点,则将使赔偿标准欠缺应有的统一性,对高新执法分局而言亦不具有合理性。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定,赔偿义务机关应当依照本法及时履行赔偿义务。本案被告应当在行政强拆行为确认违法之日,及时履行赔偿义务。综合考虑,以2016年11月16日被诉的强拆行为被确认违法的时间为估价时点,对王义贵所属的房地产市场价值进行评估,符合公平、合理的原则。因此,选择估价报告中时点为2016年11月16日的市场价格,即每平方米8098元、市场总价为1222.06万元认定房屋价值损失。原告其他赔偿请求没有事实和法律依据,不予支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第九条、第三十二条第一款、第三十六条第三项、第四项、第八项,《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决:一、被告高新执法分局自本判决生效之日起六十日内向原告王义贵赔偿房屋权益损失,合计人民币1222.06万元。二、驳回原告的其他赔偿请求。本案评估费7万元由被告高新执法分局负担。高新执法分局和兰州二中不服一审判决,提出上诉。

二审法院认为,本案双方当事人争议的焦点问题是:一、上诉人高新执法分局是否应当对其拆除被上诉人王义贵房屋的行为承担行政赔偿责任?二、被上诉人王义贵被拆除房屋的损失如何计算?

一、关于上诉人高新执法分局是否应当对其拆除被上诉人王义贵房屋的行为承担行政赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。第四条第(四)项规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:(四)造成财产损害的其他违法行为;”第九条规定:“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的,应当给予赔偿。”我国行政赔偿责任的构成要件包括四方面:一是行为主体,即具体实施侵权行为的行政机关及其工作人员;二是侵权行为,指行政机关及其工作人员违反法律规定,利用职权实施了侵害公民、法人或者其他组织合法权益的行为;三是损害结果,指侵权主体职务违法行为所造成的客观后果;四是因果关系,指侵权主体所为之职务行为与损害结果之间具有前因后果之间的关联性。本案中,高新执法分局于2011年3月15日对兰州二中作出兰城高罚字(2011)第010号行政处罚决定,该处罚决定书明确载明:除部分房屋涉及法院裁定、判决及房屋产权证超出其职权范围不作处理外,其余房屋的建设行为因未办理建设工程规划许可证,属于违法建设行为,决定责令停止建设,限期自行拆除。上诉人高新执法分局在被上诉人王义贵持有涉案三幢房屋产权证的情形下,于2012年6月15日对该房屋实施拆除,该拆除行为违反法律规定,且已被生效判决确认违法。上诉人高新执法分局的拆除行为侵害了被上诉人王义贵合法的财产权益,造成了王义贵三幢房屋灭失的损害结果,且上诉人高新执法分局拆除房屋的行为与王义贵房屋灭失的损害后果之间具有因果关系。故上诉人高新执法分局的拆除行为符合上述行政赔偿责任的构成要件,根据上述法律规定,上诉人高新执法分局应当对其违法拆除被上诉人王义贵房屋所造成的损失承担行政赔偿责任。

二、关于被上诉人王义贵的被拆除房屋的损失如何计算的问题。该问题具体包括两方面:1.损失的范围确定问题,即被上诉人王义贵的损失是否应包含涉案房屋所占用范围内的土地使用权价值?2.损失如何计算的问题,即一审法院以拆除涉案房屋行为被确认违法时房屋的市场价值计算被上诉人王义贵的损失是否公平合理?

1.关于损失的范围确定问题。公示公信原则是我国物权法的基本原则。公示原则是指物权的设立、变动必须依据法定的公示方法予以公开,使第三人能够及时了解物权的变动情况。《中华人民共和国物权法》第六条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让,应当依照法律规定交付。”该规定确立了物权的公示方法,原则上应当采用不动产登记、动产交付的规则。该原则具有明确物权,维护交易安全,提高物的利用效率的制度功能。公信原则是指对于通过法定的公示方法所公示出来的权利状态,相对人有合理的理由相信其为真实的权利状态,并与登记权利人进行了交易,对这种信赖法律应当予以保护。该原则实质上是赋予了登记所公示的内容具有公信力,旨在保护公示的公信力。该原则表现为两方面的内容:一是登记记载的权利人在法律上推定其为真正的权利人;二是凡是信赖登记所记载的权利而与权利人进行交易,在法律上应当受到保护。信赖利益保护是行政法的基本原则,是指当个人对行政机关作出的行政行为已产生信赖利益,并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时,行政机关不得撤销这种信赖利益,或者如果撤销必须补偿其信赖损失。本案中,被上诉人王义贵通过与张志俭签订买卖合同,支付对价后,房屋登记机构为其颁发涉案房屋的所有权证书。被上诉人王义贵正是基于对房屋登记机构颁发给张志俭房屋所有权证书的信赖,而与证载权利人张志俭进行交易,取得涉案房屋所有权证书,故其基于此种对行政机关房屋登记公示行为的信赖所产生的利益应当得到法律保护。在被上诉人王义贵持有的涉案房屋所有权证未被有权机关依法确认无效或者撤销的情况下,基于该物权凭证的公示公信效力,其证载下的物权应当得到法律保护。《中华人民共和国房地产管理法》第三十二条规定:“房地产转让、抵押时,房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权同时转让、抵押”。根据该规定,本案被上诉人王义贵通过买卖取得涉案房屋所有权,张志俭将涉案房屋转让给王义贵时,该房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权同时转让给王义贵。在被上诉人王义贵持有合法的涉案房屋所有权证书的情况下,房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权依法应当得到保护。故本案中赔偿损失的范围应当包括房屋所有权价值和房屋占有范围内的土地使用权价值。这不仅是公示公信原则的要求,亦是维护市场交易安全,促进市场经济有序发展的需要。因此,上诉人高新执法分局提出涉案建筑物的价值不应包括涉案建筑物占用范围内的土地使用权价值的上诉理由不能成立。

关于上诉人兰州二中认为(2017)甘民终340号民事裁定书中已确认涉案房屋为违章建筑,不能获得赔偿的上诉理由能否成立的问题。经审查,在兰州二中起诉请求确认王义贵占有的10幢房屋及涉案房屋的拆迁补偿款归其所有的民事案件中,兰州市中级人民法院一审作出(2016)甘01民初694号民事判决,判决驳回诉讼请求。本院二审作出(2017)甘民终340号民事裁定,认为对违法建筑物的认可和处理属于国家有关行政机关的职责范围,兰州二中的主张不属于民事案件受案范围,应不予受理,裁定撤销一审民事判决,驳回兰州二中的起诉。即该民事裁定书并未对涉案房屋是否属于违章建筑作出确认,且高新执法分局在对兰州二中作出的兰城高罚字(2011)第010号行政处罚决定书中,明确载明将具有房产证的房屋排除在外。故兰州二中的该项上诉理由不能成立。

关于上诉人兰州二中认为其持有涉案土地的土地使用权证,一审判决的赔偿款中包含了涉案土地使用权价值,相应减损了其可获得利益的上诉理由能否成立的问题。本院认为,本案是一起行政赔偿案件,解决的是高新执法分局违法拆除王义贵涉案三幢房屋后,对其造成的损失如何进行赔偿的问题。高新执法分局拆除涉案三幢房屋的侵权行为与王义贵作为房屋所有权人受损害的事实之间存在因果关系,行政赔偿法律关系发生在王义贵与高新执法分局之间。高新执法分局拆除房屋的行为并未损害兰州二中的土地使用权,二者之间不存在因果关系,故兰州二中与高新执法分局之间并未产生行政赔偿法律关系。涉案房屋系兰州二中在涉案土地的性质为教育用地的情形下,与华宇公司达成协议建造而成。即使其土地使用权益受损,亦可以依法针对相关侵权主体另行寻求救济。本案发生的根源是兰州二中违法将划拨土地承包给他人建设,这种违法租地行为引起了后续一系列纠纷,最终发展到高新执法分局承担行政赔偿责任的严重后果。本案赔偿范围虽然只需从王义贵损失的角度予以考量,无需涉及兰州二中实际持有涉案土地使用证的问题,但兰州二中在本案诉讼中提出土地赔偿款应向其支付的主张,说明其对自身违法租地行为没有清醒认识,实质上是其将本案中涉及的行政赔偿法律关系与民事法律关系相混淆。因此,上诉人兰州二中的该项上诉理由亦不能成立。

2.关于损失如何计算的问题。本院认为,“无损害即无救济”,损害是行政赔偿的必备构成要件,只有在合法利益受到侵害的情况下,才可视为有损害的发生。本案被上诉人王义贵持有涉案三幢房屋的产权证书,其受到的损害是涉案三幢房屋灭失。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(四)项规定:“应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金”。在上诉人高新执法分局的行政强制行为被确认违法,涉案房屋已经灭失的情形下,涉案三幢房屋价值应以何时的房屋价格计算?我国国家赔偿法对于财产灭失情形下赔偿金的计算标准未作具体规定。最高人民法院于2016年2月公布的《关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释[2016]20号)第十二条第二款规定:“财产不能恢复原状或者灭失的,应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失;市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的,可以采用其他合理方式计算损失。”该《解释》的内容符合国家赔偿法的立法宗旨,突出权利救济和实质公平的理念,强调尽善补救人民群众所受损害,其确立的赔偿原则和法理精神可供本案参照。即对于财产不能恢复原状或者灭失的,原则上按照侵权行为发生时市场价格计算直接损失,但对于一些特定财产如不动产、稀缺物品或者大宗商品等,受到侵权损害的时间较长且受损财产价值发生较大波动的,按照财产原值计算直接损失,显然有失公允。当市场价格无法确定或者该市场价格不足以弥补受害人损失的,可以采取其他合理方式计算损失,以更加充分地救济权利。本案中,王义贵向一审法院提出对涉案房屋进行评估的申请,一审法院依法委托信诺估价公司进行司法评估,并根据评估价格计算损失,符合上述《解释》规定的赔偿原则和精神。鉴于房屋这一特定财产的特殊性,且兰州市房屋的市场价值自2012年以来逐年出现较大幅度价格上涨的现状,本案如果按照侵权行为发生时的市场价格计算直接损失,对被上诉人王义贵而言,将明显不足以弥补其实际损失。如此不仅有失公允,也违背公平合理的原则。本案一审判决选取2016年拆除房屋行为被确认违法时作为估价时点来计算被拆除房屋的损失,既考虑到自2012年6月涉案房屋被强制拆除后,被上诉人王义贵合法财产权益受侵害时间较长的因素,又考虑到房屋市场价值发生较大波动的现实状况,是合理、公允的计算方式,据此计算的赔偿金额并无不当。

综上,上诉人高新执法分局、兰州二中的上诉理由不能成立,其请求不予支持。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,判决结果并无不当,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。


评  析


近年来,全国各地发生了诸多行政机关违法强制拆除房屋的情形,甚至引发许多恶性事件,由此导致行政赔偿纠纷矛盾极其尖锐。在行政机关违法拆除房屋后、判决赔偿前,房屋的价格已经发生较大幅度上涨的情形下,如何计算赔偿金额便是审理此类案件的难点和重点。本案即是一起案情重大复杂、纠纷历时较长、矛盾极其尖锐、涉及赔偿数额巨大的侵犯公民个人合法产权的典型行政赔偿案件。


一、相关法律规定

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。对于赔偿方式在《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(四)项中规定:“应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金”,但是我国国家赔偿法对于财产灭失情形下赔偿金的计算标准未作具体规定,最高人民法院于2016年2月公布的《关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释[2016]20号)第十二条第二款规定:“财产不能恢复原状或者灭失的,应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失;市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的,可以采用其他合理方式计算损失。”


二、本案的典型意义

一是正确阐释我国行政赔偿责任构成要件,依法保护行政相对人合法权益。我国行政赔偿责任的构成要件包括四方面:一是行为主体,即具体实施侵权行为的是行政机关及其工作人员;二是侵权行为,指行政机关及其工作人员违反法律规定,利用职权实施了侵害公民、法人或者其他组织合法权益的行为;三是损害结果,指侵权主体职务违法行为所造成的客观后果;四是因果关系,指侵权主体所为之职务行为与损害结果之间具有前因后果之间的关联性。本案中,高新执法分局于2011年3月15日对兰州二中作出兰城高罚字(2011)第010号行政处罚决定,该处罚决定书明确载明:除部分房屋涉及法院裁定、判决及房屋产权证超出其职权范围不作处理外,其余房屋的建设行为因未办理建设工程规划许可证,属于违法建设行为,决定责令停止建设,限期自行拆除。高新执法分局在被上诉人王义贵持有涉案三幢房屋产权证的情形下,于2012年6月15日对该房屋实施拆除,该拆除行为违反法律规定,且已被生效判决确认违法。上诉人高新执法分局的拆除行为侵害了被上诉人王义贵合法的财产权益,造成王义贵三幢房屋灭失的损害结果,且上诉人高新执法分局拆除房屋的行为与王义贵房屋灭失的损害后果之间具有因果关系。故上诉人高新执法分局的拆除行为符合上述行政赔偿责任的构成要件,上诉人高新执法分局应当对其违法拆除被上诉人王义贵房屋所造成的损失承担行政赔偿责任。

二是准确界定行政赔偿的范围,依法全面保护公民个人合法产权。关于损失的范围确定问题是本案审理的一个重点问题。即在本案存在房地分离的情形下,赔偿损失的范围是否包含涉案房屋所占用范围内的土地使用权价值?公示公信原则是我国物权法的基本原则。公示原则是指物权的设立、变动必须依据法定的公示方法予以公开,使第三人能够及时了解物权的变动情况。《中华人民共和国物权法》第六条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让,应当依照法律规定交付。”该规定确立了物权的公示方法原则上应当采用不动产登记、动产交付的规则。该原则具有明确物权,维护交易安全,提高物的利用效率的制度功能。公信原则是指对于通过法定的公示方法所公示出来的权利状态,相对人有合理的理由相信其为真实的权利状态,并与登记权利人进行了交易,对这种信赖法律应当予以保护。该原则实质上是赋予了登记所公示的内容具有公信力,旨在保护公示的公信力。该原则表现为两方面的内容:一是登记记载的权利人在法律上推定其为真正的权利人;二是凡是信赖登记所记载的权利而与权利人进行交易,在法律上应当受到保护。信赖利益保护是行政法的基本原则,是指当个人对行政机关作出的行政行为已产生信赖利益,并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时,行政机关不得撤销这种信赖利益,或者如果撤销必须补偿其信赖损失。本案中,王义贵通过与张志俭签订买卖合同,支付对价后,房屋登记机构为其颁发涉案房屋的所有权证书。被上诉人王义贵正是基于对房屋登记机构颁发给张志俭房屋所有权证书的信赖,而与证载权利人张志俭进行交易,取得涉案房屋所有权证书,故其基于此种对行政机关房屋登记公示行为的信赖所产生的利益应当得到法律保护。在被上诉人王义贵持有的涉案房屋所有权证未被有权机关依法确认无效或者撤销的情况下,基于该物权凭证的公示公信效力,其证载下的物权应当得到法律保护。《中华人民共和国房地产管理法》第三十二条规定:“房地产转让、抵押时,房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权同时转让、抵押”。根据该规定,本案王义贵通过买卖取得涉案房屋所有权,案外人张志俭将涉案房屋转让给王义贵时,该房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权同时转让给王义贵。在王义贵持有合法的涉案房屋所有权证书的情况下,房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权依法应当得到保护。故本案中赔偿损失的范围应当包括房屋所有权价值和房屋占有范围内的土地使用权价值。这不仅是公示公信原则的要求,亦是维护市场交易安全,促进市场经济有序发展的需要。


三、深入探求国家赔偿法立法宗旨

由于多数国家的国家赔偿责任理论来源于民事侵权责任理论,故多数国家对于侵犯财产权的赔偿方式和标准上基本沿袭民事侵权赔偿的有关规定。关于国家赔偿的标准主要有三种:补偿性标准;惩罚性标准;抚慰性标准。

所谓惩罚性原则,即是赔偿标准在对待侵害方时持有惩罚性的态度,侵害方不仅有赔偿足够的弥补受害人所受到的损害的费用之外,还要支付对自身侵犯他人各种合法权利的行为必须承担责任的各种惩罚性费用。这实际上表明赔偿额等同于损失额以及惩罚金额之和,因而这一原则所规定的的赔偿金额是相对较高的。在英美法系国家,惩罚性赔偿的运用时相当广泛并且有普遍存在争论的制度,这种制度“不单单对美国法造成了很多影响,还对其他英美法系国家,其影响甚至波及到很多大陆法系”。所谓补偿性赔偿原则,也就是指侵权人对受害人支付的赔偿金额和受害人实际所遭受到的损失基本相同的一类赔偿标准。在当前世界各国,补偿性赔偿标准是一种相对比较通用的确定行政损害赔偿金数额的标准。在这种赔偿原则下的赔标准赔偿额可以有效补偿受害人遭受到的实际损失,补偿性赔偿原则下的赔偿标准与受害人实际所受损失额相等。所谓抚慰性赔偿标准,即指国家给予受害者的赔偿数额不足以乃至远远低于受害人实际上遭受的损失的一种赔偿标准。这种赔偿标准的重要功能是国家对受害人承认自己所犯错误进行表示的一种态度,给予受害人适当的抚慰,行政赔偿对受害人实际遭受的损失进行的赔偿额一般只带有象征性的价值。该种原则表明行政赔偿不会对受害人的遭受的实际损失进行足额充分的救济,国家机关自身的属性以及特征注定行政赔偿仅仅是一种象征性的抚慰,赔偿的具体金额不得超出实际所造成的损失额。采纳抚慰性的赔偿标准比较适合经济发展程度不高的国家,实现行政赔偿制度的基本作用。然而,侵权者不必全部赔偿受害者的实际损害,这和侵权行为法的一般规定存在矛盾,导致这种赔偿标准具有诸多弊端的不可避免性。

自《国家赔偿法》实施以来,学术界和司法实践普遍认为,我国国家赔偿制度确定的赔偿标准是抚慰性标准。但近年来情况发生变化,尤其是最高人民法院于2016年2月公布《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释[2016]20号),赔偿标准正逐步由抚慰性赔偿标准向补偿性标准转变。侵权责任法上关于损害的本质,存在两种学说,利益说(差额说)和组织说。利益说认为损害是指财产或法益所遭受的不利益状态。衡量损害时,应当以受害人的财产状况为准确定其差额,也即将损害发生后的情况和假使没有发生损害的状况进行对比,从而考察其具体差额,以确定利益的损害程度。侵权人的赔偿义务,应当与因其行为所造成的损害是同等的。如果没有侵权行为的发生,受害人所能够获得的全部利益,都应当由侵权人承担。组织说认为,损害包括受害人财产上的积极损失和可得利益的损失,它是行为人的行为给受害人造成的一种不利益状态,要根据受害人受到法律所保护的利益遭受侵害以后,客观上遭受的损失予以确定。目前在认定侵权责任时,原则上采用差额说。


四、确定公平合理的赔偿标准

想要确立公平合理的赔偿标准,首先要确定违法拆除房屋价值评估的时间点。行政机关违法拆除房屋后,判决赔偿前房屋的价格已经发生较大幅度上涨的情形下,何时评估房屋价值作为行政赔偿的标准,计算赔偿金额便是审理此类案件的难点和重点。

“无损害即无救济”,损害是行政赔偿的必备构成要件,只有在合法利益受到侵害的情况下,才可视为有损害的发生。本案上诉人王义贵持有涉案三栋房屋的产权证书,其受到的损害是涉案三栋房屋。本案的焦点问题是:在上诉人高新执法分局的行政强制行为被确认违法,涉案房屋已经灭失的情形下,上诉人王义贵的损失如何计算的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(四)项规定:“应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金”。国家赔偿法对于财产灭失情形下赔偿金的计算标准未作具体规定。最高人民法院于2000年9月发布《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第十一条规定:“民事、行政诉讼中司法赔偿的赔偿方式主要为支付赔偿金。包括:支付侵犯人身自由权、生命健康权的赔偿金;财产损坏的,赔偿修复所需费用;财产灭失的,按侵权行为发生时当地市场价格予以赔偿;财产已拍卖的,给付拍卖所得的价款;财产已变卖的,按合法评估机构的估价赔偿;造成其他损害的,赔偿直接损失。”该《解释》中对于财产灭失后,赔偿金的计算标准作出明确的规定,即:按照侵权行为发生时当地市场价格予以赔偿。随着社会经济的不断发展,该《解释》的规定已经不能适应社会实际和司法审判的需要。鉴于此,最高人民法院于2016年2月公布《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释[2016]20号),修订了2000年的《解释》。新修订的《解释》第十二条第二款规定:“财产不能恢复原状或者灭失的,应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失;市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的,可以采用其他合理方式计算损失。”该《解释》虽规范人民法院在民事、行政诉讼过程中违法采取相关措施或者对裁判文书执行错误时,侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害时进行国家赔偿的相关规定,但该《解释》的内容符合国家赔偿法的立法宗旨,突出权利救济和实质公平的理念,强调尽量补救人民群众所受损害,且具体细化统一裁量标准,本案可以参照适用。司法解释起草小组发布《非刑事司法赔偿中的若干重大法律问题--对<最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释>的理解》,其中对侵犯财产权的损害赔偿问题进一步明确,对于财产不能恢复原状或者灭失的,原则上按照侵权行为发生时市场价格计算直接损失,但对于一些特定财产如不动产、稀缺物品或者大宗商品等,受到侵权损害的时间较长且受损财产价值发生较大波动的,按照财产原值计算直接损失,显然有失公允。为此,《解释》进一步规定市场价格无法确定或者该市场价格不足以弥补受害人损失的,可以采取其他合理方式计算损失,以更加公允地计算财产损失,更加充分地救济权利。这里所说的其他方式可以是资产重置的方法,可以根据财产所在地价格统计数据来计算,还可以委托有关专业机构评估等,具体由人民法院结合案件实际情况决定。鉴于房屋这一特定财产的特殊性,兰州市房屋的市场价值出现较大幅度的价格波动,本案如果按照侵权行为发生时市场价格计算直接损失,上诉人王义贵的涉案房屋的损失将明显不足以弥补其实际损失。上述法律和司法解释对于行政赔偿的标准和计算方式的规定比较原则,具体如何计算仍需探求立法本意并考虑现实状况。

本案中关于赔偿损失的估价时点确定问题是审理中最为核心的问题,即涉案房屋损失应以哪一年的估价时点作为赔偿依据?本案存在争议的有三个时间节点:一是2012年6月15日涉案房屋被拆除时;二是2016年11月16日拆除房屋行为被确认违法时;三是2016年8月5日兰州市城关区人民政府征收涉案房屋时。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定,赔偿义务机关应当依照本法及时履行赔偿义务。被上诉人高新执法分局应当在行政强拆行为被确认违法之日,及时履行赔偿义务。本案一、二审法院综合考虑上述理论来源和法理精神,根据国家赔偿法的规定和法释[2016]20号《解释》的精神,结合利益说的计算方式,选取2016年拆除房屋行为被确认违法时作为估价时点来计算被拆除房屋的损失。该计算标准既考虑到自2012年6月涉案房屋被强制拆除后,受害人王义贵合法财产权益受侵害时间较长的因素,又考虑到房地产市场价值发生较大波动的现实状况,符合《国家赔偿法》弥补受害人损失的立法本意,亦符合国际上国家赔偿的潮流,是合理、公允的计算方式,全面保护了行政相对人的合法产权人的权利。

责任政府是现代民主政治的基本理念,政府接受人民的委托,行使管理社会公共事务的权力。作为受委托人的政府在行使权力的过程中,必须严格依法行政。一、二审法院在查明案件事实的基础上,对于被告高新执法分局违法拆除受害人王义贵房屋的行为严格依法监督,判决高新执法分局依法承担赔偿责任。本案的判决既深入贯彻《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》所规定的及时补偿、合理补偿和公平补偿的原则精神,也体现了国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》所强调的“有权必有责,用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的理念。


甘肃省高级人民法院

行政赔偿判决书

(2017)甘行赔终20号

上诉人(原审被告)兰州市城市管理综合行政执法局兰州高新技术产业开发区分局,住所地:甘肃省兰州市城关区张苏滩555号。

法定代表人丁以伟,该局局长。

委托代理人王金贵、于克鹏。

上诉人(原审第三人)兰州市第二中学,住所地:甘肃省兰州市城关区武都路119号。

法定代表人石长青,该校校长。

委托代理人郑培泗、傅智勇。

被上诉人(原审原告)王义贵。

委托代理人邹世语。

上诉人兰州市城市管理综合行政执法局兰州高新技术产业开发区分局(以下简称高新执法分局)、兰州市第二中学(以下简称兰州二中)因王义贵诉高新执法分局行政赔偿一案,不服兰州铁路运输中级法院(2017)甘71行赔初1号行政赔偿判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

一审法院经审理查明:2006年6月2日,兰州高新技术产业开发区建设和房地产管理局给王义贵颁发了兰房(高私)产字第2015号房屋所有权证,证载幢号为:8、9、10、11、12,面积分别为229.60平方米、229.60平方米、549.78平方米、209.53平方米和549.78平方米。2012年6月15日,被告高新执法分局就上述证载10、11、12号三幢房屋予以强制拆除。原告王义贵向城关区人民法院起诉,要求确认被告高新执法分局强制拆除行为违法。在诉讼中一并提起行政赔偿诉讼,要求被告立即将违法拆除的房屋恢复原状或赔偿损失2000万元。该院裁定中止行政赔偿诉讼,经审理于2016年4月29日作出(2014)城行初字第164号行政判决书,判决:“确认被告兰州市城市管理综合行政执法局兰州高新技术产业开发区分局于2012年6月15日对原告所有的三幢房屋实施的拆除行为违法”。被告高新执法分局不服,提起上诉。兰州市中级人民法院于2016年11月16日作出(2016)甘01行终32号行政判决,驳回上诉,维持原判。城关区法院层报本院将行政赔偿诉讼案指定管辖,本院依法裁定由兰州铁路运输中级法院管辖。

在本案一审诉讼中,原告申请对涉案被拆的三幢房屋的市场价值进行评估,兰州铁路运输中级法院于2017年4月7日委托甘肃信诺房地产咨询估价有限公司(以下简称信诺估价公司)评估,该公司于2017年5月5日作出“房地产价格咨询报告”,涉案三幢房屋不同评估时点的市场价值分别为:2012年6月15日的市场单价为5600元/平方米,市场总价为845.09万元;2016年11月16日的市场单价为8098元/平方米,市场总价为1222.06万元;2017年4月26日的市场单价为8700元/平方米,市场总价为1312.91万元。

兰州二中诉兰州交通工贸公司、兰州华宇物业发展有限公司(以下简称华宇公司)国有土地使用权出租纠纷一案,兰州市中级人民法院作出(2008)兰法民一初字第031号民事判决,认定“本院从兰州高新技术开发区建设和房地产管理局调查,张志俭名下位于兰州市城关区均家滩雁乐居花园内有12幢房屋,建筑面积3544.42平方米,兰州市房地产管理局已于2002年5月30日向张志俭颁发了产权证”。该案二审对一审认定的事实予以确认。原告王义贵以涉案房屋被拆除为由提起民事诉讼,要求兰州二中、高新区执法分局对所涉房屋恢复原状。兰州市中级人民法院(2013)兰民一初字第86号民事裁定认定:涉案被拆除房屋位于兰州二中农场院内,2005年8月16日,张志俭与原告王义贵签订房地产买卖契约合同,将兰州市城关区雁滩乡均家滩幢号为1、2、3、4、7、8、9、10、11、12的房地产面积为3085.22平方米出售给王义贵,价款为800万元。2006年6月2日,王义贵缴纳上述房屋的契税12万元,并于同日取得了上述房屋的所有权证,证号分别为兰房(高私)产字第2008号(1、2、3、4、7幢)、兰房(高私)产字第2015号(8、9、10、11、12幢)。该案二审对此事实亦予以确认。

2002年6月6日,兰州市城关区城乡规划土地管理局给第三人兰州二中就北面滩村403号土地颁发兰国用(2002)字第C06228号《国有土地使用证》。现该土地上涉案的10、11、12号建筑经拆除已成废墟,原告在该土地上的其他房屋仍然存在。

一审法院认为,本案双方争议焦点是:本案原告王义贵作为赔偿请求人,对其被违法拆除的房屋是否有权获得行政赔偿?其损失如何认定?

关于赔偿请求权人的问题。依照《中华人民共和国物权法》第十七条规定,不动产权属证书是权利人享有不动产物权的证明。现原告持有该房屋所有权证,应当依据该权属证书认定房屋所有权。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第四项的规定,原告有权要求获得行政赔偿。关于第三人兰州二中提出该房屋系违法建筑,在兰州二中承担相关补偿责任后,建筑物应归兰州二中处置或接受补偿受益的问题。因该理由与涉案房屋已办理产权证书的事实相悖,且无证据足以推翻王义贵持有的房屋所有权证,况且涉案房屋已被拆除,该拆除行为对第三人兰州二中土地使用权并不造成损害,故第三人认为其系涉案房屋受偿主体的理由不能成立。

关于本案被拆除房屋的损失应以何种方式赔偿的问题。鉴于本案房屋已经灭失,恢复原状不具有现实性,实施房屋重建不具备法律要件基础。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条和第三十六条第三项、第四项的规定,对拆除房屋造成的损失,依法应当以给付赔偿金的方式赔偿。

关于本案的赔偿范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定:“对财产造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。”本案中,涉案房屋登记的性质为住宅房屋,故不存在经营性损失。根据上述规定,本案财产损害赔偿的范围,限于违法的行政行为对财物毁损造成的直接损失,而不包括财产收益等间接损失。故原告要求赔偿因房屋被拆除丧失的房租损失以及律师费等诉讼成本支出,不属于国家赔偿法规定的赔偿范围,不予支持。

关于被拆除房屋损失的认定问题。由于涉案房屋已经灭失,应原告申请,原、被告双方当事人协商一致,委托房地产咨询估价机构就涉案房屋市场价值进行评估。评估机构接受委托后,经现场查勘并由原、被告双方当事人对委托评估对象的完好程度、设施设备、方位、面积、装修等状况达成一致认可后,提出房屋的市场价值意见。该机构出具说明,该房屋市场价值包含建筑物价值和相应分摊的土地价值。本案房屋所有权和土地使用权登记的权利人虽不一致,但房地产作为不动产财产,其特殊性在于房屋与土地须臾不可分离。本案中,原告王义贵被拆除的房屋系受让取得,涉案房屋所有权已进行了转移变更登记,其基于登记行为的信赖利益应当予以保护。房屋所有权的实现和存在,不可能不以占用土地为前提。一般情况下,购买房屋在于房屋功能和使用性能,而非为取得组成地上建筑或构筑物的物料。《中华人民共和国房地产管理法》第三十二条规定“房地产转让、抵押时,房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权同时转让、抵押”。依照上述法律规定,在不动产登记机关对房屋和土地权属主体作出不同登记的情况下,从客观合理的角度,应当认可原告王义贵对涉案房屋占用或分摊土地有实际占用的权利。本案中,被告及第三人主张赔偿的房屋价值损失不应包括土地使用权的价值,该理由不予采纳。

关于房屋市场价值的估价时点的确定问题。鉴于从2012年原告房屋被拆除以来,兰州市房地产价格有较大幅度的升高,故以2012年6月强拆行为发生的时间为估价时点对王义贵而言明显不具有合理性。而如果根据王义贵的要求以本案审理时的时间为估价时点,则将使赔偿标准欠缺应有的统一性,对高新区城管执法局而言亦不具有合理性。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定,赔偿义务机关应当依照本法及时履行赔偿义务。本案被告应当在行政强拆行为确认违法之日,及时履行赔偿义务。综合考虑,以2016年11月16日被诉的强拆行为被确认违法的时间为估价时点,对王义贵所属的房地产市场价值进行评估,符合公平、合理的原则。因此,选择估价报告中时点为2016年11月16日的市场价格,即每平方米8098元、市场总价为1222.06万元认定房屋价值损失。关于王义贵提出赔偿数额不应当低于征收补偿标准的问题,因本案系行政赔偿案件,并非拆迁补偿案件,赔偿范围是被拆除房屋的直接损失,故其要求赔偿数额不低于征收补偿标准的理由不能成立。

综上,被告高新区执法分局违法强拆行为,造成原告王义贵房屋灭失,应依法承担行政赔偿责任。原告其他赔偿请求没有事实和法律依据,不予支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第九条、第三十二条第一款、第三十六条第三项、第四项、第八项,《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决:一、被告高新执法分局自本判决生效之日起六十日内向原告王义贵赔偿房屋权益损失,合计人民币1222.06万元。二、驳回原告的其他赔偿请求。本案评估费7万元由被告高新执法分局负担。

上诉人高新执法分局上诉称:1.涉案建筑物所占用的国有土地使用权属于兰州二中,涉案建筑物的价值不应包括建筑物占用范围内的国有土地使用权价值,一审判决未将国有土地使用权的价值予以剔除存在错误。2.一审判决对于直接损失范围的确定不合理。对直接损失范围的确定应以拆除涉案建筑物行为发生时确定损失,一审判决以确认拆除行为违法时确定价值损失,其中包含了拆除之时至拆除行为被确认违法时的可得利益,存在错误。3.一审判决确定直接损失所选取的方法错误。一审判决依据评估公司的估价报告,该评估报告的结论均为涉案房屋的市场价值。涉案房屋应以建筑成本为限进行赔偿。一审判决确定直接损失所选取的方法错误,应以侵权行为发生时计算损失,一审判决以拆除行为被判决确认违法时计算损失,将可得利益包含在内。4.(2017)甘民终340号民事裁定书已认定涉案建筑物无法取得合法物权的结论,这意味着无法取得合法物权的建筑物任何人均不能取得合法物权,包括被上诉人王义贵。综上,请求二审法院撤销一审判决,依法改判。

上诉人兰州二中上诉称:1.一审法院认定事实错误。一审法院认定涉案拆除行为对兰州二中的土地使用权并不造成损害,兰州二中认为其系涉案房屋受偿主体的理由不能成立,该事实认定错误。甘肃省高级人民法院(2009)甘民一终字第374号民事判决书已经明确华宇公司违建的43幢别墅应当返还兰州二中,其中当然包括王义贵要求赔偿的三幢别墅。王义贵的房产证因为违法建设的认定不具有物权的证明力。涉案房屋违法建筑在前,办理产权在后,推定合法的产权证与建筑的违法性相矛盾,不能仅凭证书即否认行政机关关于违法建筑的行政决定,否认真实权利人对此建筑的真正所有权。拆除行为对兰州二中的土地使用权不造成损害,但王义贵要求赔偿的行为侵犯了兰州二中的土地使用权益,损害了兰州二中的财产权利。上诉人持有涉案土地的土地使用证,一审判决的赔偿款中包含了涉案土地使用权价值,相应减损了兰州二中可获得的相应利益。2.一审法院适用法律错误。一审法院认定在不动产登记机关对房屋和土地权属主体作出不同登记的情况下,应当认可王义贵对涉案房屋占用或分摊土地实际占用的权利,该认定适用法律错误。鉴于兰州二中农场国有划拨土地的性质及涉案房产属于违法建筑的事实,应实行“房随地走”。任何房产变更为个人产权房的前提是缴纳或者补缴土地出让金,涉案房屋的评估及转让应遵循这一原则。一审判决将国家划拨给兰州二中使用的土地无偿确认给个人使用,违背法律规定,损害国家利益,也侵害了土地使用权人兰州二中的利益。根据甘肃省高级人民法院(2017)甘民终340号民事裁定书的内容,认定:“兰州二中发起的是物权保护请求权,物权保护的基础是享有的物权,涉案农场土地上修建的房屋无用地和建设审批手续,业经有权行政机关确认为违章建筑,故无法取得合法物权,兰州二中并不享有该请求权的基础。”这直接导致同一建筑拥有不同性质的“物权属性”,不仅相互矛盾,而且导致法律适用的悖论。涉案房屋的性质是违章建筑,且已随土地判决返还给兰州二中,它的支配权或收益权属于兰州二中。王义贵虽取得房屋产权证,并不能因此改变房产本身违法的属性。对违章建筑应当依法予以拆除,法院的协助执行已经错误帮助王义贵取得房屋产权证,更不能因为法院的判决而使其获得合法物权的损害赔偿。综上,请求撤销一审判决并依法改判。

被上诉人王义贵答辩称:甘肃省高级人民法院(2017)甘民终340号民事裁定书仅仅认定兰州市房管局为涉案房屋办理房屋所有权证,将涉案房屋登记为张志俭所有之前,兰州二中和华宇公司建设涉案房屋的行为属于违法建设行为,并未认定王义贵所持房屋所有权证的证载房屋为违章建筑。

上诉人兰州二中在二审中提交本院于2017年9月21日作出的(2017)甘民终340号民事裁定书,以证明涉案三幢房屋为违法建筑。经质证,上诉人高新执法分局同意兰州二中的意见;被上诉人王义贵认为该裁定书并未确认其房屋为违法建筑。本院认为该证据属于生效的裁判文书,且与本案具有关联性,可以作为定案依据。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致,本院予以确认。另查明:涉案土地原系兰州二中农场土地,该地在1951年之前属于兰州二中的前身志果中学农场,1986年后一直由兰州二中租与其他单位使用。1994年7月11日,兰州二中与兰州交通工贸公司、华宇公司签订《合同书》,约定:兰州二中将其农场土地交给二公司共同经营,华宇公司承包土地主要用于建造低层住宅及进行其它生产经营活动;在承包期内,华宇公司所建造的一切建筑物、地面建筑产权归投资方所有。之后,华宇公司开始建造房屋。1995年3月20日,兰州市城乡规划土地管理局向兰州二中发出兰规土监字(1995)45号《关于责令停止兰州二中农场违章建设的通知》,内容为:兰州二中与华宇公司联合在二中农场修建的别墅工程,无任何用地和建设审批手续,依据《土地管理法》第47条规定,责令立即停止向社会预售一切商品房的活动。之后,华宇公司继续修建别墅,该农场内共有别墅43座。1996年11月12日,张志俭与甘肃省市场经济实业总公司、华宇公司签订借款协议书,约定甘肃省市场经济实业总公司为融资开发向张志俭借款700万,华宇公司以15幢别墅作为抵押担保。借款到期后,甘肃省市场经济实业总公司和华宇公司未按照约定履行义务。1997年2月28日,兰州市中级人民法院依据兰州市公证处(97)兰公强字第5号执行证书向甘肃省市场经济实业总公司和华宇公司发出书面执行通知书。2000年5月17日,兰州市中级人民法院执行(1997)兰法执字第36号民事裁定书,将华宇公司抵押的15幢别墅以评估价格4415311.53元抵偿给张志俭所有,按规定到有关部门办理产权过户手续,剩余2654689元继续执行。2001年6月4日,兰州市中级人民法院作出(2000)执字第36号协助执行通知书,通知由兰州市房管局、兰州市房屋产权产籍监理处协助执行,将华宇公司的15幢房屋的产权手续办理给张志俭所有。2002年5月30日,兰州市住房保障和房地产管理局向张志俭颁发12幢及15套房屋的产权证。2002年6月6日,兰州市城关区城乡规划土地管理局给兰州二中就北面滩村403号土地颁发兰国用(2002)字第C06228号《国有土地使用证》,该土地使用证载明的土地范围包含涉案三幢房屋占用范围内的土地。

2006年5月18日,兰州市公证处作出兰公字(2006)第8号《关于撤销(97)兰公强字第5号执行证书的决定》,以张志俭未提供证明已经全部履行借款义务的证据,致使相关债权人持有疑义为由,自行撤销其(97)兰公强字第5号执行证书。2006年10月9日,兰州市中级人民法院作出(2006)兰法执监字第05号民事裁定书,撤销该院作出的(1997)兰法执字第36号民事裁定,本案执行回转(实际上并未执行回转)。2008年,张志俭诉甘肃省市场经济实业总公司、华宇公司、兰州市公证处返还借款。兰州市中级人民法院作出(2010)兰法民二初字第00011号民事判决,判决甘肃省经济实业总公司偿还原告张志俭400万元,逾期不能偿还的由华宇公司承担赔偿责任。2011年3月15日,高新执法分局对兰州二中作出兰城高罚字(2011)第010号行政处罚决定,认定兰州二中在北面滩403号院内未经批准修建的43栋房屋,除部分房屋涉及法院裁定、判决及房屋产权证超出其职权范围而不作处理外,其余房屋的建设行为,未办理建设工程规划许可证,属于违法建设行为,决定作出责令停止建设,限期自行拆除的决定。2016年10月11日,兰州二中向兰州市中级人民法院提起民事诉讼,请求确认兰州二中土地范围内王义贵占有的10栋房屋属兰州二中所有;涉案房屋的拆迁补偿款归兰州二中。该院作出(2016)甘01民初694号民事判决,判决驳回兰州二中的全部诉讼请求。兰州二中上诉后,本院作出(2017)甘民终340号民事裁定,认为对违法建筑的认可和处理属于国家有关行政机关的职责范围,兰州二中的起诉不属于民事案件范围,裁定撤销一审判决,驳回兰州二中的起诉。

以上事实有被上诉人王义贵提交的兰州市中级人民法院(2008)兰法民一初字第031号、(2009)甘民一终字第374号民事判决书、(2010)兰法民二初字第11号民事判决书、(2016)甘71行初100号行政裁定书、(2016)甘行终439号行政裁定书;上诉人兰州二中提交的(2016)甘01民初694号民事判决书、(2017)甘民终340号民事裁定书等证据在案佐证。

本院认为,本案双方当事人争议的焦点问题是:一、上诉人高新执法分局是否应当对其拆除被上诉人王义贵房屋的行为承担行政赔偿责任?二、被上诉人王义贵的被拆除房屋的损失如何计算?

一、关于上诉人高新执法分局是否应当对其拆除被上诉人王义贵房屋的行为承担行政赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。第四条第(四)项规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:(四)造成财产损害的其他违法行为;”第九条规定:“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的,应当给予赔偿。”我国行政赔偿责任的构成要件包括四方面:一是行为主体,即具体实施侵权行为的行政机关及其工作人员;二是侵权行为,指行政机关及其工作人员违反法律规定,实施了侵害公民、法人或者其他组织合法权益的行为;三是损害结果,指侵权主体职务违法行为所造成的客观后果;四是因果关系,指侵权主体所为之职务行为与损害结果之间具有前因后果之间的关联性。本案中,高新执法分局于2011年3月15日对兰州二中作出兰城高罚字(2011)第010号行政处罚决定,该处罚决定明确载明:除部分房屋涉及法院裁定、判决及房屋产权证超出其职权范围不作处理外,其余房屋的建设行为因未办理建设工程规划许可证,属于违法建设行为,决定作出责令停止建设,限期自行拆除的决定。上诉人高新执法分局在被上诉人王义贵持有涉案三幢房屋产权证的情形下,于2012年6月15日对该房屋实施拆除,该拆除行为违反法律规定,且已被生效判决确认违法。上诉人高新执法分局的拆除行为侵害了被上诉人王义贵合法的财产权益,造成了王义贵三幢房屋灭失的损害结果,且上诉人高新执法分局拆除房屋的行为与王义贵房屋灭失的损害后果之间具有因果关系。故上诉人高新执法分局的拆除行为符合上述行政赔偿责任的构成要件,根据上述法律规定,上诉人高新执法分局应当对其拆除被上诉人王义贵房屋所造成的损失承担行政赔偿责任。

二、关于被上诉人王义贵的被拆除房屋的损失如何计算的问题。该问题具体包括两方面:1.损失的范围确定问题,即被上诉人王义贵的损失是否应包含涉案房屋所占用范围内的土地使用权价值?2.损失如何计算的问题,即一审法院以拆除涉案房屋行为被确认违法时房屋的市场价值计算被上诉人王义贵的损失是否公平合理?

1.关于损失的范围确定问题。公示公信原则是我国物权法的基本原则。公示原则是指物权的设立、变动必须依据法定的公示方法予以公开,使第三人能够及时了解物权的变动情况。《中华人民共和国物权法》第六条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让,应当依照法律规定交付。”该规定确立了物权的公示方法原则上应当采用不动产登记、动产交付的规则。该原则具有明确物权,维护交易安全,提高物的利用效率的制度功能。公信原则是指对于通过法定的公示方法所公示出来的权利状态,相对人有合理的理由相信其为真实的权利状态,并与登记权利人进行了交易,对这种信赖法律应当予以保护。该原则实质上是赋予了登记所公示的内容具有公信力,旨在保护公示的公信力。该原则表现为两方面的内容:一是登记记载的权利人在法律上推定其为真正的权利人;二是凡是信赖登记所记载的权利而与权利人进行交易,在法律上应当受到保护。信赖利益保护是行政法的基本原则,是指当个人对行政机关作出的行政行为已产生信赖利益,并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时,行政机关不得撤销这种信赖利益,或者如果撤销必须补偿其信赖损失。本案中,被上诉人王义贵通过与张志俭签订买卖合同,支付对价后,兰州市房地产管理局为其颁发涉案房屋的所有权证书。被上诉人王义贵正是基于对兰州市房地产管理局颁发给张志俭房屋所有权证书的信赖,而与证载权利人张志俭进行交易,取得涉案房屋所有权证书,故其基于此种对行政机关房屋登记公示行为的信赖所产生的利益应当得到法律保护。在被上诉人王义贵持有的涉案房屋所有权证未被有权机关依法确认无效或者撤销的情况下,基于该物权凭证的公示公信效力,其证载下的物权效力应当得到法律保护。《中华人民共和国房地产管理法》第三十二条规定:“房地产转让、抵押时,房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权同时转让、抵押”。根据该法律规定,本案被上诉人王义贵通过买卖取得涉案房屋所有权,张志俭将涉案房屋转让给王义贵时,该房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权同时转让给王义贵。在被上诉人王义贵持有合法的涉案房屋所有权证书的情况下,房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权依法应当得到保护。故本案中赔偿损失的范围应当包括房屋所有权价值和房屋占有范围内的土地使用权价值。这不仅是公示公信原则的要求,亦是维护市场交易安全,促进市场经济有序发展的需要。因此,上诉人高新执法分局提出涉案建筑物的价值不应包括涉案建筑物占用范围内的土地使用权价值的上诉理由不能成立。

关于上诉人兰州二中认为(2017)甘民终340号民事裁定书中已确认涉案房屋为违章建筑,不能获得赔偿的上诉理由能否成立的问题。本院认为,在兰州二中起诉请求确认王义贵占有的10幢房屋及涉案房屋的拆迁补偿款归其所有的民事案件中,兰州市中级人民法院一审作出(2016)甘01民初694号民事判决,判决驳回诉讼请求。本院作出(2017)甘民终340号民事裁定,认为对违法建筑物的认可和处理属于国家有关行政机关的职责范围,兰州二中的主张不属于民事案件受案范围,应不予受理,裁定撤销一审民事判决,驳回兰州二中的起诉。即该民事裁定书并未对涉案房屋是否属于违章建筑作出确认,且高新执法分局在对兰州二中作出的兰城高罚字(2011)第010号行政处罚决定书中,明确载明将具有房产证的房屋排除在外。故兰州二中的该项上诉理由不能成立。

关于上诉人兰州二中认为其持有涉案土地的土地使用权证,一审判决的赔偿款中包含了涉案土地使用权价值,相应减损了其可获得利益的上诉理由能否成立的问题。本院认为,本案是一起行政赔偿案件,解决的是高新执法分局违法拆除王义贵涉案三幢房屋后,对其造成的损失如何进行赔偿的问题。高新执法分局拆除涉案三幢房屋的侵权行为与王义贵作为房屋所有权人受损害的事实之间存在因果关系,行政赔偿法律关系发生在王义贵与高新执法分局之间。高新执法分局拆除房屋的行为并未损害兰州二中的土地使用权,二者之间不存在因果关系,故兰州二中与高新执法分局之间并未产生行政赔偿法律关系。涉案房屋系兰州二中在涉案土地的性质为教育用地的情形下,与华宇公司达成协议建造而成的。即使其土地使用权益受损,亦可以依法针对相关侵权主体另行寻求救济。本案发生的根源是兰州二中违法将划拨土地承包给他人建设,这种违法租地行为引起了后续一系列纠纷,最终发展到高新执法分局承担行政赔偿责任的严重后果。本案赔偿范围虽然只需从王义贵损失的角度予以考量,无需涉及兰州二中实际持有涉案土地使用证的问题,但兰州二中在本案诉讼中提出土地赔偿款应向其支付的主张,说明其对自身违法租地行为没有清醒认识,实质上是其将本案中涉及的行政赔偿法律关系与民事法律关系相混淆。因此,上诉人兰州二中的该项上诉理由亦不能成立。

2.关于损失如何计算的问题。本院认为,“无损害即无救济”,损害是行政赔偿的必备构成要件,只有在合法利益受到侵害的情况下,才可视为有损害的发生。本案被上诉人王义贵持有涉案三幢房屋的产权证书,其受到的损害是涉案三幢房屋灭失。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(四)项规定:“应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金”。在上诉人高新执法分局的行政强制行为被确认违法,涉案房屋已经灭失的情形下,涉案三幢房屋价值应以何时的房屋价格计算?我国国家赔偿法对于财产灭失情形下赔偿金的计算标准未作具体规定。最高人民法院于2016年2月公布的《关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释[2016]20号)第十二条第二款规定:“财产不能恢复原状或者灭失的,应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失;市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的,可以采用其他合理方式计算损失。”该《解释》的内容符合国家赔偿法的立法宗旨,突出权利救济和实质公平的理念,强调尽善补救人民群众所受损害,其确立的赔偿原则和法理精神可供本案参照。即对于财产不能恢复原状或者灭失的,原则上按照侵权行为发生时市场价格计算直接损失,但对于一些特定财产如不动产、稀缺物品或者大宗商品等,受到侵权损害的时间较长且受损财产价值发生较大波动的,按照财产原值计算直接损失,显然有失公允。当市场价格无法确定或者该市场价格不足以弥补受害人损失的,可以采取其他合理方式计算损失,以更加充分地救济权利。本案中,王义贵向一审法院提出对涉案房屋进行评估的申请,一审法院依法委托甘肃信诺房地产咨询估价有限公司进行司法评估,并根据评估价格计算损失,符合上述《解释》规定的赔偿原则和精神。鉴于房屋这一特定财产的特殊性,且兰州市房屋的市场价值逐年出现较大幅度价格波动的现状,本案如果按照侵权行为发生时的市场价格计算直接损失,对被上诉人王义贵而言,将明显不足以弥补其实际损失。如此不仅有失公允,也违背公平合理的原则。本案一审判决选取2016年拆除房屋行为被确认违法时作为估价时点来计算被拆除房屋的损失,既考虑到自2012年6月涉案房屋被强制拆除后,被上诉人王义贵合法财产权益受侵害时间较长的因素,又考虑到房屋市场价值发生较大波动的现实状况,是合理、公允的计算方式,据此计算的赔偿金额并无不当。

综上,上诉人高新执法分局、兰州二中的上诉理由不能成立,其请求不予支持。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,判决结果并无不当,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

本判决为终审判决。                 



审  判  长  梁明远

审  判  员  冯  江

审  判  员  任少鹏

二O一七年十二月五日

法 官 助理  赵静莉

书  记  员  张  婷


附:本判决适用的相关法律依据

1.《中华人民共和国国家赔偿法》

第二条 国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

第四条 行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:

(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;

(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;

(三)违法征收、征用财产的;

(四)造成财产损害的其他违法行为。

第九条  赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的,应当给予赔偿。

赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。

第三十六条 侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:

(一)处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的,返还财产;

(二)查封、扣押、冻结财产的,解除对财产的查封、扣押、冻结,造成财产损坏或者灭失的,依照本条第三项、第四项的规定赔偿;

(三)应当返还的财产损坏的,能够恢复原状的恢复原状,不能恢复原状的,按照损害程度给付相应的赔偿金;

(四)应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金;

(五)财产已经拍卖或者变卖的,给付拍卖或者变卖所得的价款;变卖的价款明显低于财产价值的,应当支付相应的赔偿金;

(六)吊销许可证和执照、责令停产停业的,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支;

(七)返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱,解除冻结的存款或者汇款的,应当支付银行同期存款利息;

(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。

2.《中华人民共和国物权法》

第六条  不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让,应当依照法律规定交付。

3.《中华人民共和国房地产管理法》

第三十二条  房地产转让、抵押时,房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权同时转让、抵押。

4.《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条  人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:

(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;