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行政审判专栏 | 民事和行政两种诉讼救济途径并存的情况下当事人权利救济途径的选择

来源:省法院行政庭 作者:毛胜利 陈雪 责任编辑:王智慧 发布时间:2019/7/29 17:16:50 阅读次数:
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民事和行政两种诉讼救济途径并存的情况下当事人权利救济途径的选择

——从中盐兰州分公司诉定西市安定区政府土地及房屋征收补偿一案谈起


[摘 要]从实体法的价值及审判程序的角度分析,民事案件与行政案件有各自相对独立的诉讼规则、法规适用以及纠纷解决机制。但是,近年来,随着我国经济体制改革与社会的发展,行政诉讼受案范围的不断扩大,民事案件与行政案件相互交织、互为基础引发当事人及法官对救济途径的选择困难。面临行政、民事两种救济途径同时存在的情形,如何切实有效地解决矛盾纠纷并最大化的保护当事人的利益,维护社会的和谐,给法院的审判工作带来了挑战。基于对上述问题的思考,本文通过从审理案件的思路,对民事诉讼和行政诉讼两种救济途径并存的情况下,如何选择权利救济途径的提出几点思考:(一)准确把握民事交易的目的;(二)准确把握行政行为的要件;(三)基于公平原则的考量(1)公平性(2)目的性(3)实质性;(四)当事人不得违法获益。


[关键词]行民交叉  权利救济  救济途径


一、问题的提出


行政与民事交叉案件是指在案件的审理过程中,同时存在需解决的行政纠纷与民事纠纷,两种纠纷因在法律事实上相互联系,在处理上互为因果或互为前提、相互影响的一种案件形式。[ 江伟、范跃如著:《民事行政争议关联案件诉讼程序研究》,《中国法学》,2005年第3期,第165页。]此类案件具有以下特征:一是法院已立案受理至少一个纠纷,但未审理终结。当两个纠纷均被诉至法院,法院就必须解决两个诉讼的审理顺序;法院在审理一个诉讼的过程中,出现另一个必须适用其他诉讼程序审理的纠纷时,不能置之不理,要处理优先解决何者的问题。二是交叉的行政纠纷与民事纠纷具有关联性。关联性是交叉案件的本质特征。如中盐公司诉定西市安定区国有土地上房屋征收补偿案[详见(2018)甘行终140号判决。]


2010年4月1日,中盐公司与甘肃荣强公司签订《项目合作开发协议书》,约定:原告以其使用的定西市安定区交通路409号定国用(2002)字第26031926号、定国用(2002)字第26031927号两宗土地(总计面积6342.5平方米)与甘肃荣强公司合作开发建设商住楼。甘肃荣强公司负责办理前期规划、土地等各种许可审批手续、负责项目开发的全部资金,并负责规划设计开发建设及建成后的房屋销售。中盐公司不投入任何资金,只提供开发地块的权属证明及宗地图。双方还就开发建成的土地房屋资产权的分配等事项进行了约定:“开发建成的建筑物须保证甲方(即中盐公司)获得3400平方米建筑物的所有权,其中商铺面积200平方米,剩余3200平方米面积中除商铺按市场价与住宅市场价置换外,办公、仓库、车库面积均同住宅面积。”协议还对其他事项进行了约定。协议订立后,中盐公司向定西市人民政府书面提出《兰州盐业分公司关于申请修建盐业商住楼的报告》。2011年7月4日,定西市国土资源局安定分局发布公告注销了中盐公司的国有土地使用权证。2011年10月9日,被告分别作出《房屋征收决定》、《关于定西盐业公司旧城改建项目房屋征收的通告》、《定西盐业公司(荣景嘉苑)旧城改建项目房屋征收补偿方案》。2011年12月5日,定西市国土资源局安定分局将收回中盐兰州分公司的两宗土地面积6333平方米以342万元出让给甘肃荣强公司。2012年9月6日,定西市人民政府将上述6333平方米土地向甘肃荣强公司分别颁发了《土地使用权证》。中盐公司与荣强公司在履行开发协议的过程中发生纠纷,中盐公司遂以开发合同纠纷和国有土地上征收补偿纠纷向人民法院提起了民事诉讼和行政诉讼。


该案很具代表性,它提出了一个亟待理论界和实务界解决的问题,即在民事法律关系和行政法律关系交织共存的情况下,人民法院应如何正确处理行政诉讼和民事诉讼法律关系。该案的争议焦点之一即为上诉人中盐兰州分公司的权益是应通过其与荣强公司签订项目合作协议行为的民事途径救济,还是应当通过行政诉讼行为途径救济。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定:“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿”。即为配合城市规划进行旧城区改建被收回国有土地使用权,丧失土地权利的,政府应当给予适当补偿。要求政府承担补偿义务的前提条件是请求人对争议土地具有法律上的利益,在本案中,上诉人已经通过转让土地的行为实现了争议土地的利益,不能因为其与第三人之间的合同无法实现,转而要求政府承担补偿的责任。


该案中当事人所面临的选择难题也是司法实践中行民交叉案件当事人经常会遇到的困惑。如今我国市场经济中政府和公民已成为最主要的主体,在行政法治建设过程中,理性推动行政权力与公民权利形成一种相互妥协、和谐发展并在一定条件下可以相互转化的关系结构,保证行政权力行使得当、公民权利得到有效保护,通过找寻行政权力与公民权利关系的平衡进而实现双方的“共赢”,已成为行政法治建设的主流价值追求。


在这种背景下,为了实现诉讼效益,保证当事人的权益得到有效保护,界分诉讼性质,选择法律适用,进而选择最适用当事人的权利救济途径,对当事人与法院而言是至关重要的。


中盐兰州分公司与第三人甘肃荣强公司之间为民事法律关系,而定西市安定区政府对涉案的两宗土地实施的收回和征收行为是行政行为,虽然案件在本质上属于民事争议案件,争议发生在平等主体之间,不是由行政行为引起的。但是,由于行政行为的介人,使得民事争议复杂化,其中主要原因在于相关法律规范的缺位,现行司法体制和诉讼法律规范下单一的双轨平行制度无法很好地解决行政诉讼与民事诉讼交叉问题。这一方面增加当事人的诉累。另一方面不利于节约诉讼成本,有碍当事人的合法权益的实现,不利社会纠纷的迅及解决。  


二、两种救济途径同时存在产生的原因


解决行民交叉案件中当事人救济途径选择的难题,必须对行民交叉案件有深入的认识,尤其是了解其产生的原因。因为明晰行民交叉案件的成因,对问题的解决是非常基础性的问题。主要有以下原因:


(一)以民事交易的目的,但行政机关的行政行为介入过深。如中盐兰州分公司与甘肃荣强公司基于开发协议而形成民事法律关系,在这种情况下行政机关只审查是否违反国家法律,如不违反禁止性规定,一般应予支持,即办理相关土地登记等手续就可以。不能在双方的开发协议基础上,再作出征收公告。


(二)政府行政管理的职责


在我国,一般情况下民法和行政法在调整对象、调整方法、调整原则等方面有着本质的区别,但在部分法律规范中确实存在交叉的情形。我国行政处罚法等不少法律规定,行政机关对违反行政法律法规的公民、法人或其他组织作出行政处罚的同时,还可以责令其赔偿损失。就民事法律规范而言,行政机关的登记或审批行为是不少民事法律行为成立或民事法律主体资格取得的法定要件,如拆迁安置、企业工商登记、房产买卖或抵押登记、探采矿权的审批权等。正是由于民法和行政法所调整的民事法律关系和行政法律关系相互交叉的情形大量存在,决定了民事争议与行政争议的相互交叉。因此,一旦当事人实施的一行为同时违反了行政和民事法律的规定,既要承担行政责任又要承担民事责任时就会产生民事争议与行政争议交叉或重合问题。


(三)现行法律规定的不完善造成司法实践不一致


自1990年第一部《行政诉讼法》颁布实施以来,行政诉讼制度才正式从民事诉讼制度中分离出来,但这两大诉讼法对行民交叉案件的审理一直无明确的规定,只有《民事诉讼法》第51条和《行政诉讼法》第136条规定了一种行民交叉案件的审理方式,即为了避免对同一事实重复审理,或对同一问题认识不一致可能出现矛盾判决,一个判决需要等待另一判决的结果,以前提性的判决为依据作出判决。这两条法律规定,只是力图避免对同一事实重复审理以及对同一问题认识不一致可能出现相互矛盾的判决。对于在司法实践中具体该如何审理等问题仍然缺少法律规定,法官只能依据自己对法律的理解进行裁判审理,因此造成了同一类案件不同处理方式的结果。正如有学者所言:“解决民事救济与行政救济之间的程序交叉问题,从根本上说应当首先考虑立法的完善,注重程序交叉案件处理解决方案的设计。”[ 吴偕林:《民事、行政救济程序交叉问题之解决》,《法律适用》2007年第7期。]


三、行政与民事交叉案件的主要特征


当前人民法院在审理行政民事交叉案件时由于缺乏相关的法律依据,司法指导不一致,审判思路难统一。为弥补立法上的欠缺,最高人民法院通过司法解释、批复等形式对行政与民事交叉案件提出了积极的处理意见,但不同时期、不同领域、针对不同的问题。最高人民法院的指导意见并不相同,使得各地法院在处理行民交叉案件时感到无所适从,对该类型案件的处理方式不统一。


从诉讼实践来看,行民交叉型案件主要有三类:第一类是以民事争议为主、行政争议作为附属问题的交叉案件;第二类是以行政争议为主、民事争议作为附带问题的交叉案件;第三类是行政争议和民事争议并重的交叉案件。这三类案件虽然都存在着行政争议和民事争议的交叉重合,但是性质各异,特点不同,诉讼要达到的目的也不相同。


(一)以民事争议为主、行政争议作为附属问题的交叉案件


这类案件的出现一般以民事法律关系为基础,当民事争议的解决取决于行政行为自身的合法性时,行政问题即作为附属问题出现。这类争议案件在本质上属于民事争议案件,争议发生在平等的主体之间,不由行政行为引起。但是由于行政行为的介人,民事争议变得更加复杂。在这类案件的审理中,行政问题具有重要地位,是民事审判的前提,不解决行政行为的合法性问题,民事审判无法进行。


(二)以行政争议为主、民事争议作为附带问题的交叉案件


以行政争议为主、附带民事争议的交叉案件通常出现在行政诉讼过程中,其是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时,请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。这类案件中民事问题不是作为附属问题而是作为附带问题出现的,即由于民事争议与行政争议相关联,因而相对人在提起行政诉讼的同时要求法院解决民事争议。此类案件行政与民事争议都源于同一法律事实,且行政与民事争议的解决可以分离,相关当事人可以分别就行政争议与民事争议单独提起诉讼,行政审判不以民事争议的解决为前提,民事审判也不以行政争议的解决为先决条件。


目前,诉讼实践中常见的是相对人或第三人不服行政处罚提起行政诉讼的同时提起民事赔偿请求。这类案件中既存在着行政争议、也存在着民事争议,但行政争议处于核心地位,民事问题只是作为附带问题出现。 


(三)行政争议和民事争议并重的交叉案件


这类案件常出现在行政诉讼中,主要是不服行政裁决的争议案件。具体有三种:其一是不服行政机关作出的民事侵权赔偿裁决而引起的争议案件;其二是不服行政机关作出的关于土地、房屋等行政确权裁决而引起的争议案件;其三是不服行政机关作出的涉及土地、房屋等征用补偿裁决而引起的争议案件。行政争议和民事争议并重的交叉案件以解决民事争议是最终的目的,但如果忽视行政裁决的存在,对行政裁决的合法性不作判决,则当法院的判决和行政裁决不一致时,民事争议得不到真正解决。同样,如果只解决行政争议,法院不直接对民事争议作出判决,诉讼的目的难以实现。正是在这一意义上,行政争议和民事争议并重。  


《行政诉讼法》第61条规定,在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。在行政诉讼中,人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的,可以裁定中止行政诉讼。


在行政诉讼中一并解决民事争议,应当具备一定的条件。首先,要有一个已经成立的行政诉讼,而且这个行政诉讼符合起诉条件的相关规定;其次,该行政诉讼是涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政行为;再次,当事人在行政诉讼中申请一并解决民事争议;最后,提起的民事诉讼和之前的行政诉讼具有一定的相关性。


四、民事和行政两种诉讼救济途径并存的情况下当事人权利救济途径的选择的思考


行政行为和民事法律行为作为法律行为,都具有法律行为的价值性特点,都是一定社会价值的载体。[ 张文显:《法理学》,法律出版社1997年版,第133页。]行民交叉案件比较复杂,在审理制度架构中,应当明确该类案件的当事人在选择救济途径时需要注意的以下几个问题:


(一)准确把握民事交易的目的


在民事交易主体日益陌生化、交易对象日益广泛化、交易时空日益分隔化、交易方式日益便捷化、交易速度日益快速化的现实背景下,准确把握民事交易目的,判断案件的基本事实,对于民行交叉案件中当事人救济途径的选择具有重要意义。


行民交叉案件虽然在直观上都表现出行政争议和民事争议同时出现在一个案件中,但基本属性并不相同。有的行民交叉案件在本质上是民事争议案件,有的却是行政争议案件。有的行民交叉案件中行政争议和民事争议不能分离,有的却可以分离。有的行民交叉案件中一种争议的解决以另一种争议的解决为前提,有的则只是目的上的关联。各类行民交叉案件的基本属性不同,诉讼要达到的目的不同,决定了对其审理应适用的诉讼途径不同,因此不能对所有的行民交叉案件一刀切,作简单化的处理。这就要求法官在案件的审理过程中,对当事人最初实行民事法律行为时想要实现的法律效果作准确的把握,对当事人的举证、质证、辩论等各种意见和诉求都要作充分的听取,对整个案件事实有一个完整的、充分的把握,在这个基础上根据案件的事实和法律事实的争议,在当事人面临救济途径的选择的难题时进行对当事人的诉讼指导。上述案例中,中盐公司与荣强公司签订了《项目合作开发协议书》及后续签订补充协议,因双方在履行所签订的一系列项目合作协议中产生纠纷,但该纠纷是由于约定的权益无法实现而引发。政府虽将该项目合作的内容纳入棚户区改造项目的范围,作出了《房屋征收决定》、《关于定西盐业公司旧城改建项目房屋征收的通告》,但房屋拆除及相关资产的移交均是按照协议进行的。荣强公司是上诉人房产的实际受让人,也是房产的实际拆除人。中盐公司所诉的土地及房屋的财产权益的取得均约定在其与第三人签订的项目合作开发协议及后续的补充协议中,中盐公司的合法权益应当通过该协议的约定进行实现,故本案应通过民事诉讼途径而不是通过行政诉讼的途径解决。


(二)准确把握可诉的行政行为的要件


本文认为,人民法院在审查起诉人的起诉时,必须对照法定起诉条件进行全面审查,只有符合全部法定立案条件的起诉,人民法院才能够予以登记。《行政诉讼法》第四十九条规定,立案登记的要件一是对原告资格的要求,即行政相对人或者有利害关系的人;二是必须要有明确的被告;第三是有具体的诉讼请求和事实理由;第四是属于受案范围和受诉人民法院管辖。而是否符合行政诉讼受理要件,则是另一个要件,即立案之后,还要审查是否符合起诉期限,是否属于重复诉讼,代理是否符合法律规定等等。如果不符合立案登记要件,则裁定不予立案;如果不符合受理要件,则驳回起诉。按照法定起诉条件审查每一个起诉是否符合法定成立条件,是人民法院受理行民交叉案件的必经程序和法定义务。


其中,可诉性行政行为的客观存在是受理行民交叉案件的前提。《行政诉讼法》第四十九条第三款规定,起诉人提起行政诉讼,必须要有明确的诉讼请求和事实根据。所谓明确的诉讼请求,首先是要有明确的可诉性行政行为。可诉性行政行为是指国家行政机关或法律、法规授权的组织对公民、法人或其他组织作出的有关人身权、财产权或其他权益并可以提起诉讼的行政行为,其包括四方面的构成要件,一是行为主体,只能是具有行政主体资格的国家行政机关和经法律、法规授权的其他组织。二是行为对象,应是特定的公民、法人和其他组织。三是行为内容,必须是有关公民、法人和其他组织的人身权、财产权。四是行为状态,可诉性行政行为应当是实施终了并具备了法律、法规规定的程序要件的行政行为,以切实影响到行政相对人的权利义务为标志。在本文所引中盐兰州分公司诉定西市安定区政府土地及房屋征收补偿一案中,原告的起诉没有具体的事实依据,即行政机关并未作出侵犯其合法权益的行政行为,不存在可诉性行政行为,原告提起诉讼的事实依据只是其民事权益没有得到实现,故原告的起诉不符合行政诉讼的成立条件。


行政纠纷与民事纠纷具有关联性是行民交叉案件的本质特征,因此在对行民交叉案件受理时,应该明确当事人的诉讼请求和被诉行政行为,通常诉讼请求涉及民事纠纷,被诉行政行为涉及行政纠纷,应当明确行政纠纷与民事纠纷的关联属性与关联程度,这也是行民交叉案件中行政诉讼成立的前提。当被诉行政行为不明确时,人民法院应当根据《行政诉讼法》第五十一条第三款的规定,向当事人释明,要求其进一步明确,并引导当事人针对能够解决其实质诉求的法律关系提起诉讼。


(三)基于公平原则的考量


行民交叉案件中人民法院对当事人救济途径的选择进行指导时,应基于公平原则,从行政诉讼公平性、目的性、实质性三个方面进行考量。


1、公平性


行政法上的公平原则是宪法平等原则在行政法中的延伸与具体化,它有助于实现行政活动的公正与公平,强化政府与公民之间的合作关系以及提升行政效能。其基本内涵是同等情况同等对待,不同情况区别对待,国家不得任意对行政相对人实施差别待遇。因而,这个公平是超越形式意义上的公平,它不是机械的、形式的、不容有差别待遇的公平;而是从动态的、实质的角度出发,基于正义理念的要求,允许存在合理的差别。


当事人在救济途径选择过程中人民法院应遵循以下两条基本准则。一是从形式平等到实质正义。在行民交叉案件中,当事人救济途径的选择应以公平原则为基础,同时也应遵守实质正义准则,其并不是平均的分配权利义务,而是关注个案公平对不同类别的当事人差异化对待,实现有限的司法资源得到最大化最优化的利用;二是为平衡双方利益,应最大限度地尊重当事人的意思自治与合法权利。


2、目的性


《行政诉讼法》第一条规定,为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。由此可知行政诉讼的目的具有二重性,即保护公民、法人和其他组织的合法权益和监督行政机关依法行使职权。然而行政诉讼的启动必须依赖于行政相对人的起诉,提供的一个司法救济的途径。


因此,审理行民交叉案件时,人民法院对于当事人选择救济途径进行指导时应当从司法为民,以民为本和人民群众的根本利益和价值取向出发,以保护公民、法人和其他组织的合法权益为宗旨。


3、实质性


人民法院对于行民交叉案件的审理应当以实质性化解纠纷为宗旨,及时解决行政争议。行民交叉案件中行政争议的实质性解决包含以下三个层面的内容,即纠纷解决的妥善性、一次性和快捷性。妥善性要求不仅要对于被诉行政行为的合法性进行审查,而且应尽量全面妥善解决当事人之间的权利义务争议;纠纷解决的一次性和快捷性,则要求案件审理应尽可能高效地一次性解决当事人之间因法律关系不明确而导致的纠纷,防止反复争讼不休,实现诉讼经济[  钱弘道、吴亮:《纠纷解决与权力监督的平衡——解读行政诉讼法上的纠纷解决目的》,《现代法学》2008年第5期。]当事人选择救济途径时符合实质性的要求,对于防止行政诉讼程序空转、优化行政诉讼格局具有重要意义。


(四)当事人不得违法获益


罗马法学家庞波涅斯曾提出著名法律格言,损人而利己乃违反衡平。这一格言演化至今则是任何人都不能从自身的违法行为中获益。在现今全面推进依法治国的时代背景下,更应该用法治思维和底线思维去分析和解决司法实践中的问题。人民法院作为国家审判机关,应依法平等保护各类法律关系的主体,无论行政机关还是企业,均一视同仁、平等保护。任何主体试图通过违法经营,违背诚信来谋取不当利益的行为,必然得不到人民法院的支持。


在本文所引中盐兰州分公司诉定西市安定区政府土地及房屋征收补偿一案中,上诉人中盐兰州分公司的权益是在履行与第三人甘肃荣强公司所签协议的过程中受损的,从而引发纠纷。被上诉人安定区政府虽将该项目合作的内容纳入棚户区改造项目的范围,对上诉人的房屋作出《房屋征收决定》、《关于定西盐业公司旧城改建项目房屋征收的通告》,但上诉人的房屋拆除及相关资产的移交均是按照其与荣强公司签订的协议进行的。荣强公司是上诉人房产的实际受让人,也是房产的实际拆除人。上诉人所诉的土地及房屋的财产权益的取得均约定在其与第三人签订的项目合作开发协议及后续的补充协议中,上诉人的合法权益应当通过该协议的约定进行实现,而不应通过行政诉讼的途径予以解决。


行民交叉案件中人民法院指导当事人进行权利救济途径的选择时必须遵循社会主义核心价值观,维护社会公平正义,充分发挥个案审理和裁判对弘扬法治精神、维护社会秩序、引领社会风尚的重要作用,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。